Hoe Nederland voor 95% van het stikstofslot afging, en wat de natuur daarvan vond

Om eerst de tweede vraag te beantwoorden: een hoop. Sinds de geruchtmakende uitspraken uit 2019 en 2024 hebben de stikstofbeperkingen gebiedsontwikkelingsprojecten massaal doen stokken. Weliswaar loopt een deel van de projecten door, maar onzekerheid is troef en de negatieve gevolgen nemen toe. Vorig jaar al schatte BouwendNederland de economische schade van de stikstofcrisis over vijf jaar op € 93,5 miljard aan investeringen. Daarin wordt de maatschappelijke schade (o.a. een groeiend woningtekort en achterstanden in onderhoud en voorzieningen) niet eens meegeteld.

Experts van projectadviesbureau De essentie van gebiedsontwikkeling hebben veel projecten zien doorgaan, maar constateren wel dat er een fatalistische tendens in gebiedsontwikkeling is geslopen. “Je moet in dit soort situaties lef hebben,” aldus Ruud Broekman in een interview met PONT | Omgeving, “maar ik heb de afgelopen jaren vaak gehoord: ‘we doen het zekerheidshalve maar niet’.” Met dit soort doemdenken vanuit het veld, zoals Broekman het noemt, “creëer je een rem in investeringen,” aldus zijn collega Marieke van Helvoort.

Waar komt die 95% vandaan?

Het nieuwe beleid zou dat doemdenken kunnen stoppen, denkt Broekman. Maar hoe komt hij tot de bewering dat het stikstofslot er voor 95% afgaat? Daarvoor moeten we kijken naar de rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie. Ruim 95% van de gebiedsontwikkelingsprojecten valt qua stikstofemissie onder 1 mol per hectare per jaar. Wordt de rekenkundige ondergrens per eind 2027 verhoogd naar 1 mol per hectare per jaar, zoals het kabinet beoogt, dan kunnen deze projecten in principe doorgaan.

Hierbij zit wel een addertje onder het gras. Een hogere ondergrens kan alleen juridisch standhouden als eerst overtuigend wordt aangetoond dat de natuur daadwerkelijk verbetert. Daarom zijn de voorgenomen maatregelen rond bufferzones, natuurherstel en landbouw minstens zo belangrijk als de aanpassing van de rekenregels zelf. Lukt die verbetering niet, dan blijft het aanmodderen. Broekman: “De natuur gaat op dit moment simpelweg te snel achteruit. Daardoor mag je niets intern of extern salderen, omdat helemaal met alles stoppen een nóg positievere impact kan hebben.” Oftewel: er mag bijna niets, om erger te voorkomen.

Stop de obsessie met stikstof

Daarmee komen we tot de belangrijkste boodschap van het nieuwe kabinetsbeleid. Weliswaar is het een vurige wens om gebiedsontwikkeling weer op gang te helpen en is verhoging van de rekenkundige ondergrens van stikstofemissie cruciaal, maar de oplossing zit ergens anders: herstel van de natuur. Dát moet eerst gebeuren, pas daarna is versoepeling van de stikstofregels mogelijk. Niet voor niets kan de verhoging van de rekenkundige ondergrens ‘pas’ vanaf eind 2027 plaatsvinden. Dat is de goede volgorde, vindt Broekman: “Juist doordat natuurherstel centraal staat, ontstaat straks ruimte om minder op de vierkante millimeter te hoeven rekenen”.

Het kabinet kiest daarom voor aanvullende maatregelen die onder meer verdroging, versnippering van de natuur en de waterkwaliteit moeten aanpakken. De maatregelen worden geconcentreerd in en rond Natura 2000-gebieden en in bufferzones die rond 500 en 1000 meter van deze natuurgebieden worden ingesteld.

Ondanks de focus op natuurherstel roepen de concrete natuurmaatregelen, voor zover die al concreet te noemen zijn, vraagtekens op. In een analyse stelt Hans Haarsma: “Het is positief dat het kabinet niet langer doet alsof depositiereductie automatisch leidt tot snel natuurherstel. […] Maar daarmee is nog niet gezegd dat het kabinet het ecologische spoor al voldoende concreet invult. Geld reserveren voor natuurherstel is iets anders dan per Natura 2000-gebied vastleggen welke maatregelen nodig zijn, welke drukfactor dominant is, hoe herstel wordt gemeten en hoe dit juridisch doorwerkt in vergunningverlening.”

Anders gezegd, de maatregelen voor natuurherstel blijven ondanks de mooi geformuleerde ambities (“toewerken naar een sterke en robuuste natuur”. “Via natuurherstel stellen we onze unieke Nederlandse flora en fauna veilig voor toekomstige generaties. Al dit jaar zetten we de eerste betekenisvolle stap om die beweging in te zetten.”) vaag, terwijl juist natuurherstel de verhoging van de rekenkundige grens van stikstofuitstoot mogelijk moet maken. Gaat dit eind 2027, als de rekenkundige ondergrens verhoogd zou moeten worden, juridisch problemen opleveren? Of komt de natuur er uiteindelijk toch bekaaid vanaf, ten gunste van het kunnen doorzetten van projecten?

Haarsma verwijst naar het rapport Van verwarring naar verbinding, opgesteld door een team van wetenschappers. Het rapport van Ros et al. probeert de stikstofcrisis te ontwarren in een milieukundig, ecologisch en juridisch-beleidsmatig probleem, waarbij wordt aangetekend dat die problemen in het huidige beleid te veel door elkaar zijn gaan lopen. De voorgestelde oplossing is niet alleen emissiereductie of natuurherstel, maar vooral een systeem waarin vergunningverlening wordt genormaliseerd doordat ondernemers binnen vooraf geborgde emissieruimte kunnen opereren. Het rapport stelt zelfs dat, zolang een plan of project binnen de eigen emissieruimte blijft, een toets op additionaliteit van die emissie overbodig zou moeten zijn.

Haarsma constateert dat het kabinet een fundamenteel andere benadering kiest, “waarin additionaliteit voor een belangrijk deel alsnog afhankelijk blijft van provinciale gebiedsprocessen, nadere borging en toekomstige uitwerking.”

Moeten andere sectoren ook meedoen?

Minstens zo vaag blijven de aansporingen voor beperking van stikstofuitstoot door industrie en mobiliteit. In de kabinetsplannen dat industrie en mobiliteit een evenredige bijdrage leveren (50% reductie ten opzichte van 2019), maar hoe dat moet gebeuren, blijft abstract. Dit terwijl voor boeren heel concrete maatregelen en mogelijkheden worden geschetst, zoals uitkoopregelingen en het verminderen van uitstoot door terugbrengen van het aantal dieren en innovatie.

Hoe dan ook ligt de grootste winst rondom Natura 2000-gebieden wel degelijk in de veehouderij. Om die – voor boeren ongemakkelijke – waarheid is decennialang heen gedraaid, zodat transities in de landbouw te langzaam zijn verlopen. Juist daar kun je per geïnvesteerde euro de meeste reductie bereiken. Broekman noemt een voorbeeld van wat er kan gebeuren als de landbouw angstvallig wordt ontzien: “Je kunt de stikstofdepositie rond de Veluwe verlagen door 50 kilometer snelweg van de A28 te verleggen, maar dat is enorm kostbaar en voor datzelfde geld kun je heel veel andere dingen doen.”

Witte rook uit Den Haag?

Hoewel er ontegenzeglijk tegenstanders zijn, lijkt vriend en zelfs vijand het te waarderen dat er in elk geval een coherent pakket is gepresenteerd. Het kabinet-Schoof, op landbouwgebied gedomineerd door de BBB, muntte vanwege het willen ontzien van de agrarische sector vooral uit in het eindeloos traineren en vermijden van beleid dat voor enige vooruitgang kon zorgen. Zelfs het potje van 20 miljard, bedoeld om stoppende boeren te compenseren, verdween in een la.

Die 20 miljard ‘voor de boeren’ is nu terug. Juist omdat pijnlijke keuzes nodig zijn, trekt het kabinet een ongekend bedrag uit om boeren te ondersteunen bij de omslag naar een toekomstbestendige bedrijfsvoering. De boodschap vanuit het kabinet: de veranderingen zijn ingrijpend, maar boeren hoeven die niet alleen te dragen, ook al konden ze de veranderingen zien aankomen.

Het urenlange debat leverde veel draagvlak op voor een goede oplossing, maar tegelijkertijd was er verdeeldheid over de richting daarvan. Meerdere Kamerleden wilden weten of dit pakket voldoende juridisch houvast biedt om nieuwe procedures en vertragingen te voorkomen. Verder vond de ene partij de maatregelen voor de landbouw te ver gaan, terwijl de andere ze juist niet verstrekkend genoeg vindt.

Toch lijkt een Kamermeerderheid voor de plannen binnen handbereik, waarbij Pro de coalitie in de Tweede Kamer aan een meerderheid kan helpen. Voor een meerderheid in de Eerste Kamer is daarnaast de steun van een kleinere partij als de SP, Volt of de Partij voor de Dieren voldoende. Pro (voorheen GroenLinks/PvdA) heeft laten weten de plannen te steunen, op voorwaarde dat ze niet worden afgezwakt. Volgens partijleider Jesse Klaver zijn de kabinetsplannen “het minimale dat nodig is om de stikstofcrisis aan te pakken.” Afzwakking van de plannen lijkt daardoor niet waarschijnlijk.

Puzzel kan beter worden gelegd

Ontwikkelaars weten inmiddels welke richting het beleid uit lijkt te gaan. Dat biedt concrete handvatten voor projecten, aldus Broekman. “Het is duidelijk dat de druk direct rondom Natura 2000-gebieden verder omlaag moet. Dat betekent dat je bij nieuwe plannen nu al kunt nadenken over functies die daar beter of juist minder goed passen. Je gaat op die plekken nu bijvoorbeeld geen stikstofemissies toevoegen.”

Ook Marieke van Helvoort ziet voordelen van dit richtinggevende beleid. “Er tekent zich een duidelijke koers af waar overheden en initiatiefnemers hun plannen op kunnen baseren. De puzzels kunnen weer beter worden gelegd.”

Toch moeten ontwikkelaars zich niet rijk rekenen, waarschuwt Broekman. Opportunisme met toekomstige bufferzones is gevaarlijk, want één ding is zeker: de uitstoot moet hoe dan ook stevig omlaag. Iets wat goed klinkt, is daarbij lang niet altijd acceptabel of voldoende. “Je kunt claimen dat de depositiedruk omlaag gaat als je een weiland wilt vervangen door een woonwijk, omdat de woonwijk misschien de helft emissie geeft ten opzichte van bemesting, maar de emissiedruk gaat alsnog niet naar nul. Het is maar de vraag of die halvering juridisch voldoende gaat zijn.”

Verduurzaming kan weer

Juist voor projecten rond verduurzaming en de energietransitie kan het nieuwe beleid goed nieuws betekenen. Op PONT | Klimaat vertelt Broekman dat de belangrijkste winst is dat projecten die bedoeld zijn om Nederland te verduurzamen, minder snel vastlopen op een minimale stikstofdepositie. “De afgelopen jaren is de vreemde situatie ontstaan dat projecten die op de lange termijn bijdragen aan minder uitstoot, niet konden doorgaan, omdat ze tijdens de aanleg tijdelijk een beperkte stikstofuitstoot veroorzaakten.”

Marieke van Helvoort ziet hetzelfde euvel bij projecten rondom netcongestie. “We zien nu regelmatig dat tijdelijke oplossingen, zoals flexibele opwek of uitbreidingen van energievoorzieningen, opnieuw tegen stikstofregels aanlopen. Daarmee wordt stikstof een extra belemmering boven op alle andere uitdagingen die de energietransitie al kent. Als die barrière minder zwaar wordt, ontstaat er meer ruimte om die projecten daadwerkelijk uit te voeren.”

Alles hangt samen

De afgelopen jaren hebben we ons blindgestaard op stikstofemissies. Maar stikstof, benadrukt Broekman, is slechts één onderdeel van een veel grotere opgave. Ook netcongestie, investeringszekerheid en vergunningprocedures zijn grote uitdagingen. Als je één belangrijke blokkade kunt wegnemen, wordt het wel makkelijker om integraal aan de verduurzamingsopgave te werken.

Uiteindelijk gaat het om balans. De energietransitie, natuurherstel, woningbouw en economische ontwikkeling concurreren niet met elkaar; ze moeten juist in samenhang worden aangepakt. Als het nieuwe stikstofbeleid daarin slaagt, levert dat kortom ruimte op voor gebiedsontwikkeling, gezonde natuur én de verduurzaming van Nederland.