Kabels en leidingen op tijd de grond in: alleen een doordacht tweesporenbeleid werkt

Op tijd over grond kunnen beschikken is bepalend voor het slagen van projecten, waardoor alleen inzetten op de vrijwillige medewerking van grondeigenaren is daarom risicovol. Echter, uitsluitend inzetten op afdwingbare grondbeleidsinstrumenten is niet wenselijk en juridisch ook niet mogelijk. De kunst is parallel te werken, wat vraagt om professioneel grondbeleid én om het consequent toepassen van een tweesporenbeleid waarin het minnelijke en het juridisch afdwingbare traject gelijktijdig worden doorlopen.

Wanneer het tweesporenbeleid wordt toegepast, wordt opgeschoven van vrijwillig naar minnelijke verwerving ter voorkoming van onteigening/ gedogen, naar onteigening of gedoogplicht. Hierbij moet serieus in der minne onderhandeld worden, zorgvuldig gedocumenteerd, waarbij intussen het juridische, afdwingbare spoor wordt voorbereid. Wanneer overeenstemming wordt bereikt (en deze ook afdoende is vastgelegd) dan kan het afdwingbare spoor worden beëindigd. Blijft overeenstemming uit, dan gaat het juridische proces door zonder onnodig tijdverlies. Door deze werkwijze consequent toe te passen, wordt vertraging zoveel mogelijk voorkomen.

Bij aanleg van kabels en leidingen bestaat het afdwingbare spoor meestal uit het opleggen van een gedoogplicht, zoals geregeld in hoofdstuk 10 van de Omgevingswet (Ow). Een gedoogplicht zorgt ervoor dat een initiatiefnemer werkzaamheden op, in, boven of onder een onroerende zaak mag uitvoeren zonder toestemming van de rechthebbende. Indien noodzakelijk, omdat bijvoorbeeld exclusief over de locatie moet worden beschikt of het normale gebruik te zeer beperkt wordt, moet in het uiterste geval voor de onteigeningsroute worden gekozen. Deze is geregeld in hoofdstuk 11 en afdeling 15.3 Ow.

Wanneer kan een gedoogplicht worden opgelegd?

De Omgevingswet bepaalt dat gedoogplichten kunnen worden opgelegd voor specifiek in de wet benoemde werken, bijvoorbeeld voor elektriciteit- of gasnetten. Daarnaast is er op grond van art. 10.21 Ow de mogelijkheid om ook voor niet uitdrukkelijk in de wet benoemde werken een gedoogplicht op te leggen, mits het algemeen belang ervan voldoende is aangetoond.Cruciaal is de toets van art. 10.11 Ow waarin is bepaald dat een gedoogplicht slechts kan worden opgelegd indien een redelijke poging is gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen, het gebruik van de grond niet meer wordt belemmerd dan nodig is en het beoogde medegebruik geen noodzaak geeft tot het beschikken over de eigendom van de grond.

Die laatste voorwaarde verklaart meteen de inzet van het instrument gedoogplicht: de gedoogplicht is doelmatig voor werken en voorzieningen waarbij de eigenaar het gebruik van zijn grond kan behouden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij ondergrondse kabels en leidingen, al dan niet met een tijdelijke werkstrook en zonder ingrijpende gebruiksbeperkingen. Gedoogplichten zijn minder passend bij grootschalige onder- of bovengrondse bouwwerken die het gebruik structureel domineren, bijvoorbeeld elektriciteitsstations, waarbij ander gebruik is uitgesloten. In dat geval moet worden beschikt over de eigendom van de grond (in het uiterste geval te verkrijgen door onteigening).

Vergoedingen

Schade als gevolg van het opleggen van een gedoogplicht moet worden vergoed. De Omgevingswet maakt onderscheid tussen schade bij wettelijke gedoogplichten en gedoogplichten bij beschikking; laatstgenoemde zijn van toepassing bij kabel- en leidingnetten, waarbij uitgangspunt is het volledig vergoeden van schade (met enkele uitzonderingen).

Daarnaast introduceert de wet in art. 13.3e Ow de mogelijkheid van een jaarlijkse gebruiksvergoeding, o.a. bij energie- en mijnbouwgedoogplichten als de initiatiefnemer géén netbeheerder is en bij andere werken van algemeen belang als de initiatiefnemer géén bestuursorgaan is. De methode van berekenen is uitgewerkt in art. 14.48 en 14.49 van de Omgevingsregeling. Deze vergoedingen zijn geen schadevergoeding, het gaat om het delen in het profijt van de aangelegde voorziening.

Het minnelijke spoor

De kunst in het minnelijke spoor is om vroegtijdig en met oog voor wederzijdse belangen het gesprek aan te gaan, waarbij zo nodig ontwerpoptimalisatie nog tot vermindering van de gebruiksbeperking kan leiden. Tegelijkertijd wordt een bewuste keuze voor het juridische instrument gemaakt, waarmee de afspraken worden geborgd. Veelal gaat het om een opstalrecht in combinatie met afspraken over werkstroken, schade, beheer en opruimen, vastgelegd in een zakelijkrecht overeenkomst (ZRO). Hierin worden bijvoorbeeld de ligging, diepte, toegang, beheer, verleggingsverplichtingen, aansprakelijkheid en tijdelijke werkstroken vastgelegd. Ook worden hierin afspraken gemaakt over schadeafwikkeling (met doorlooptijden, bewijsafspraken en verrekenmechanismen) en eventuele meewerkvergoedingen. Uitgangspunt is het volledig vergoeden van de schade, eventueel met bevoorschotting op basis van gewas- en machinetarieven gepubliceerd door het Platform Leg- en Ligrechten (Netbeheer Nederland/VEWIN) en LTO.

Het voeren van onderhandelingen -vraagt om specialisten die zowel de technische aspecten als de agrarische praktijk kennen. Te allen tijde dient rekening gehouden te worden met het uitblijven van tijdige overeenstemming en het op tijd kunnen inzetten van het instrument gedoogplicht.

Bijzonder aandachtspunt voor met name de energietransitie is het inbouwen van flexibiliteit in de zakelijk recht overeenkomsten ten aanzien van het gebruik van de aangelegde voorzieningen. Een ZRO voor een aardgasleiding ziet niet per definitie ook op een waterstof- of zuurstofleiding, ook al is dit in de praktijk mogelijk precies dezelfde buis en wordt er alleen een andere stof getransporteerd.

Indien eigendom noodzakelijk is

Bij de energietransitie gaat het niet alleen om de aanleg van onder- of bovengrondse netten, maar ook om voorzieningen die het gebruik van grond vergaand beperken, zoals stations en onderstations met toegangswegen en veiligheidscontouren. In dergelijke gevallen is het opleggen van een gedoogplicht met voortzetting van agrarisch gebruik niet aan de orde en dient te worden overgegaan op grondverwerving. Ook hier geldt dat alleen met het consequent voeren van een tweesporenbeleid in zo min mogelijk tijd over de grond kan worden beschikt. Getracht moet worden om minnelijk overeenstemming over aankoop te bereiken, met als uiterste redmiddel ditmaal het onteigeningsinstrument.

Het inzetten van onteigening vereist een zorgvuldig doorlopen minnelijk traject en er moet worden voldaan aan een aantal strenge criteria, te weten het onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. en een volledige schadeloosstelling van de eigenaar. Voor het minnelijke onderhandelingsproces betekent dit onder meer goede dossieropbouw en het uitbrengen van kwalificerende biedingen.

Voorkeursrecht

Indien het in de toekomst noodzakelijk is over de eigendom te beschikken maar de planvorming nog onvoldoende ver is, kan het voorkeursrecht strategisch worden ingezet om grondposities te bevriezen. Door vestiging van het voorkeursrecht op een locatie verkrijgt de overheid bij vrijwillige verkoop een eerste recht op aankoop van de grond, zoals geregeld in hoofdstuk 9 van de Omgevingswet. Met name bij projecten in gebieden waar mogelijk ook andere ontwikkelingen als de energietransitie worden voorzien, is het voorkeursrecht een bruikbaar instrument. Zonder dat direct al op het huidige, veelal agrarische gebruik wordt ingegrepen wordt prijsopdrijving en speculatie voorkomen.

Efficiënte route naar tijdig beschikken over grond voor de energietransitie

1. Kies per locatie het juiste instrument, waarbij voor stations en onderstations eerder aan grondverwerving en eventueel onteigening moet worden gedacht. Voor leidingtracés door landbouwpercelen eerder denken aan een ZRO of gedoogplicht.

2. Start gelijktijdig het minnelijk overleg én het opbouwen van het gedoog- of (waar nodig) onteigeningsdossier. Bepaal in welke gevallen het verkrijgen van de eigendom echt noodzakelijk is en vestig daar zo nodig het voorkeursrecht. Documenteer de minnelijke pogingen met gespreksverslagen en stel duidelijke termijnen.

3. Leg voorwaarden concreet vast in de ZRO/gedoogbeschikking, waaronder toegang, onderhoud, verlegging, veiligheidsregime, beperking van gebruik (aard en omvang) en einde-scenario (opruimen na beëindigen gebruik).

4. Richt schadeprocessen in met toepassing van een voorschotregime (gewas/werkstrook) en leg vast hoe nacalculatie werkt. Verwijs in agrarische context naar de recente gewastarieven als startpunt en erken dat volledige schadevergoeding het uitgangspunt is.

5. Neem in onderhandelingstrajecten duidelijke deadlines op, zodat tijdig en zonder tijdsverlies kan worden geschakeld naar een gedoog-onteigeningsbeschikking.

6. Neem tijdig planologische stappen, aangezien onteigening en voorkeursrecht planologische verankering in een omgevingsplan of projectbesluit vereisen.

7. Anticipeer op alternatieve aanwending door contractueel rekening te houden met toekomstig gebruik van de leidingen (bijvoorbeeld “multi-fuel ready’).

8. Leg, voor een soepele besluitvorming, als overheid of netbeheerder het grondbeleid vooraf goed vast, inclusief het consequent toepassen van tweesporenbeleid, de keuzecriteria en standaarddocumenten.

Conclusie

Wie vandaag besluit om kabels en leidingen te leggen, krijgt er geen spijt om een tweesporenbeleid te voeren. Het is de beste garantie om tijdig over de benodigde grond te kunnen beschikken. Het minimaliseren van tijdsverlies is mogelijk wanneer overheden, netbeheerders en uitvoerders doen wat al mogelijk is: op tijd beginnen, zorgvuldig documenteren en parallel werken. De energietransitie vraagt om vakmanschap op het snijvlak van recht, uitvoering en relatiebeheer. Juist daar—op het scherpst van de snede tussen een schikking en juridisch doorpakken—ligt de mogelijkheid van versnelling.