Greenpeace en intern salderen: de stand van zaken in het stikstofdossier

Dat doen we aan de hand van twee spraakmakende uitspraken: De Greenpeace-uitspraak en de uitspraak in de hoger beroepen die bekend staan als ‘Amercentrale’ en ‘Rendac’. In deze laatste uitspraak komt onder meer het ‘intern salderen’ aan de orde.

Uitspraak Raad van State

Om met die laatste te beginnen. Op 18 december 2024 deed de hoogste bestuursrechter van ons land, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State), uitspraak in twee hoger beroepzaken. Het ging om twee zaken, maar qua inhoud lijken ze erg op elkaar. Zowel het destructiebedrijf Rendac als de elektriciteitscentrale hadden een natuurvergunning aangevraagd voor een wijziging van het bedrijf. Diverse instanties, waaronder met name belangenbehartigers voor de natuur verzetten zich tegen de verlening van de vergunning. Het betreft onder meer de coöperatie ‘Mobilisation for the Environment (MOB)’. De Raad van State brengt in deze uitspraken een wijziging aan op de regels over intern salderen. De uitspraak houdt de gemoederen in Den Haag bezig.

Intern salderen

Volgens Europese regels, onder meer de Habitatrichtlijn, moet Nederland tal van plant- en diersoorten die in deze richtlijnen staan, en hun natuurlijke leefgebieden, beschermen om zo de biologische biodiversiteit in Europa in stand te houden. Een onderdeel daarvan is het voorkomen van negatieve gevolgen door stikstofuitstoot.

Wanneer een bedrijf dat stikstof uitstoot wil uitbreiden of zijn activiteiten wil aanpassen, moet daarom worden onderzocht of dit invloed heeft op Natura 2000-gebieden. Bij het onderzoek naar de gevolgen van de stikstofuitstoot kunnen de stikstofeffecten van het nieuwe project worden vergeleken met de uitstoot van het eerder vergunde project op dezelfde locatie. De gevolgen die het nieuwe project heeft op het gebied van stikstof kunnen dan worden weggestreept tegen de gevolgen die het oude project al had. Dit proces staat bekend als intern salderen.

Nieuwe situatie

Het onderzoek naar de stikstofgevolgen van een project voor de beschermde natuurgebieden, is een complex proces. Dat proces bestaat uit meerdere stappen. De eerste stap is een ‘voortoets’ waarin wordt gekeken of de uitbreiding of wijziging van een bedrijf significante gevolgen heeft voor beschermde natuurgebieden. Als die gevolgen niet vallen uit te sluiten, dan is er een natuurvergunning nodig. Dat gaat gepaard met een uitgebreid (en langdurig) proces. De Raad van State brengt in deze nieuwe uitspraak een beperking aan op het toepassen van intern salderen. Zo is dit vanaf heden niet langer toegestaan bij de voortoets.

Gevolgen: vaker vergunning nodig

Het gevolg van deze nieuwe situatie is dat significante gevolgen voor natuurgebieden steeds minder snel kunnen worden uitgesloten. En dat er dus steeds vaker een natuurvergunning nodig is. Dat heeft grote gevolgen voor bijvoorbeeld bedrijven in de bouwsector. De kosten en de looptijd van een bouwproject nemen dan toe. Bovendien zijn er de afgelopen jaren tal van projecten uitgevoerd waarbij wél intern is gesaldeerd in de eerste stap van het proces. Waarvan nu dus blijkt, dat dat eigenlijk niet was toegestaan. Voor deze projecten is dus mogelijk alsnog een natuurvergunning nodig, met alle gevolgen van dien.

De Raad van State heeft bepaald dat provincies tot 2030 niet mogen optreden tegen activiteiten zonder natuurvergunning. In die tijd kan een bedrijf kiezen voor een vergunning of aanpassing van de activiteiten. Provincies kunnen wel maatwerkvoorschriften opleggen om de achteruitgang van beschermde natuurgebieden te voorkomen.

Greenpeace-uitspraak

Ook de Greenpeace-uitspraak heeft voor de nodige publiciteit gezorgd als het gaat om het thema ‘stikstof’. Greenpeace was een procedure gestart tegen de Nederlandse Staat waarin Greenpeace stelde dat de Nederlandse Staat onrechtmatig heeft gehandeld door onvoldoende maatregelen om de verslechtering van stikstofgevoelige natuur in Nederland tijdig te stoppen.

Op 25 januari 2025 stelt de rechtbank in Den Haag Greenpeace voor een deel in het gelijk door te oordelen dat de Staat inderdaad onrechtmatig handelt door de verslechtering van stikstofgevoelige natuur in Nederland niet tijdig te stoppen. Vervolgens heeft de rechtbank de Nederlandse Staat veroordeeld tot het naleven van de wettelijke stikstofdoelstelling voor 2030. Concreet houdt dit in dat de Staat er uiterlijk 31 december 2030 voor moet zorgen dat 50% van het stikstofgevoelige natuurgebied aan de geldende normen voldoet.

Wat specifiek opvalt is dat de rechtbank een dwangsom oplegt aan de Staat als zij niet aan haar verplichtingen voldoet. Dat is normaal gesproken niet aan de orde, omdat van de overheid wordt verwacht dat hij rechterlijke uitspraken simpelweg zal uitvoeren. De rechtbank is echter van mening dat in deze zaak bijzondere aanleiding bestaat om de Staat wel een dwangsom op te leggen. De rechtbank verwijst daarbij naar eerdere uitspraken en naar het feit dat de genomen maatregelen van de vorige regering al onvoldoende waren om het voor 2025 bepaalde wettelijke stikstofdoel te kunnen behalen

Conclusie

De beide uitspraken voegen een nieuw hoofdstuk toe aan het steeds complexere stikstofdossier. De uitspraken hebben niet alleen gevolgen voor vergunningsprocedures, maar maken ook duidelijk dat (dringende) actie vanuit politiek Den Haag niet uit kan blijven. Nu de rechtbank Den Haag nogmaals heeft gehamerd op het halen van de stikstofdoelen hangen ook dwingende maatregelen (zoals bijv. onteigening / uitkoop) nadrukkelijk boven de markt. Het einde van de stikstofproblematiek is voorlopig nog lang niet in zicht.