Rli-advies: “Drinkwatervoorziening steeds sterker onder druk”

Dit advies gaat over de vraag hoe Nederland op de lange termijn – in elk geval tot het einde van deze eeuw – kan blijven beschikken over voldoende, schoon en betaalbaar drinkwater. Daarvoor zijn ingrijpende maatregelen nodig. Hoewel de Nederlandse drinkwatervoorziening momenteel tot de beste ter wereld behoort, staat zij namelijk steeds sterker onder druk.

Aanleiding en centrale vraag

Drinkwater is een primaire levensbehoefte en onmisbaar voor volksgezondheid, economie en samenleving. Nederlanders zijn gewend om onbekommerd over dit essentiële goed te beschikken, maar dat verhult de toenemende bedreigingen van de drinkwatervoorziening. Door klimaatverandering, vervuiling en een groeiende vraag naar drinkwater dreigt het huidige systeem op termijn tekort te schieten. Dit advies kijkt ver vooruit, tot het einde van deze eeuw, en stelt de centrale vraag: Welke interventies zijn nu nodig om iedereen in Nederland tot het einde van deze eeuw te blijven voorzien van voldoende, schoon en betaalbaar drinkwater?

Bedreigingen van buitenaf

Drie grote externe ontwikkelingen zetten de Nederlandse drinkwatervoorziening structureel onder druk.

Klimaatverandering
Door klimaatverandering komen er in Nederland meer en langere perioden van droogte en hoge temperaturen. Het gebruik van water neemt dan toe, terwijl de beschikbaarheid van zoetwater, waaruit het drinkwater wordt gemaakt, juist afneemt. Daarnaast zullen er regionale effecten optreden die een bedreiging vormen voor de drinkwatervoorziening. In kustgebieden leidt zeespiegelstijging bijvoorbeeld tot verdere verzilting van grond- en oppervlaktewater. En rivierengebieden krijgen te maken met sterk schommelende waterstanden. De verschillen, zowel in de tijd als in verdeling over het land, tussen droge en natte periodes zullen groter worden.

Vervuiling van het zoetwatersysteem
Grond- en oppervlaktewater raken steeds verder vervuild door onder andere industriële stoffen, meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen en medicijnresten. Bovendien komen er nog steeds nieuwe stoffen bij. Er is nog onvoldoende verbetering in deze situatie gebracht om in 2027 de gestelde doelen van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) te halen, en door de bovengenoemde vervuilingen zal het probleem zonder stevig ingrijpen richting het einde van deze eeuw steeds prangender worden. Slechte waterkwaliteit maakt de zuivering van water moeilijker en duurder en kan drinkwaterbronnen ongeschikt maken.

Bevolkingsgroei en economische ontwikkeling
Een groeiende bevolking en economie zorgen in de komende decennia voor een stijgende vraag naar drinkwater. Huishoudens zijn daarbij goed voor ruim twee derde van het totale drinkwatergebruik, maar industriële gebruikers spelen ook een grote rol en er kunnen nieuwe economische activiteiten ontstaan die om drinkwater vragen. Omdat de beschikbaarheid van schoon zoetwater onder druk staat, zal de bestaande drinkwatervoorziening niet in staat zijn om, zonder stevig ingrijpen, in de groeiende vraag te voorzien.

Knelpunten in de huidige drinkwatervoorziening

De huidige inrichting van de Nederlandse drinkwatervoorziening is niet geschikt om de bedreigingen van klimaatverandering, vervuiling en de groeiende vraag het hoofd te bieden. We onderscheiden acht knelpunten die daartoe leiden.

Onvoldoende capaciteit om toekomstige tekorten op te vangen
De operationele reserves die drinkwaterbedrijven aanhouden voldoen niet aan de toekomstige opgave om langdurige periodes van droogte of innamestops te overbruggen. Ook is er weinig uitwisseling van zoetwater mogelijk tussen gebieden, terwijl dit kan helpen om regionale tekorten te
ondervangen.

Onvoldoende samenhang tussen drinkwatervoorziening en het bredere zoetwatersysteem
De drinkwatervoorziening is onlosmakelijk verbonden met de waterkringloop en het systeem van grond- en oppervlaktewater, bodem, ondergrond en landschappen. Dat zoetwatersysteem is de bron van ons drinkwater. Maar beleidsmatig wordt drinkwater nog te veel in afzondering beschouwd. Daardoor komt de verwevenheid van de drinkwatervoorziening met kwesties als vervuiling en waterstanden onvoldoende in beeld en wordt er naar een beperkt palet aan oplossingen voor de problemen gekeken. De aandacht gaat nu nog hoofdzakelijk uit naar technische oplossingen.

Gebrek aan ruimte voor drinkwaterwinning, infrastructuur en waterberging
In de toekomst is meer ruimte nodig voor de drinkwatervoorziening dan nu. Er zijn echter ook veel andere belangen die om een deel van de schaarse Nederlandse ruimte vragen, zoals woningbouw en de energietransitie. In de ruimtelijke afwegingen die gemaakt worden speelt drinkwater een te kleine rol.

Concurrentie met andere economische belangen
De drinkwatervoorziening is afhankelijk van toegang tot voldoende zoetwaterbronnen. Daarvoor moet het soms concurreren met andere belangen, zoals industrie die zoetwater nodig heeft voor koeling of productieprocessen, of de landbouw, die gebaat is bij het snel afvoeren van overtollig water en het aanhouden van lage waterstanden. Te vaak delft de drinkwatervoorziening bij zulke conflicterende belangen het onderspit.

Samenwerking schiet tekort door bestuurlijke versnippering rond drinkwater
De bestuurlijke verantwoordelijkheden voor de drinkwatervoorziening zijn verdeeld over veel partijen. Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven spelen ieder een rol. Door deze versnippering verloopt de besluitvorming over de drinkwatervoorziening stroef en te weinig vanuit een nationaal gecoördineerd beeld. De rijksoverheid verzuimt om doordacht en met doorzettingskracht invulling te geven aan haar systeemverantwoordelijkheid en regierol. Provincies, gemeentes en waterschappen op hun beurt nemen hun zorgplicht voor drinkwater onvoldoende serieus. De drinkwaterbedrijven zelf tenslotte, zijn vooral gericht op hun eigen verzorgingsgebied, terwijl de problemen deze overstijgen.

Beperkende financieringsregels bemoeilijken investeringen
De Nederlandse drinkwatervoorziening staat voor grote vervangingsen investeringsopgaven. De huidige financieringsregels maken het echter moeilijk om het nodige kapitaal op te halen. Door de manier waarop consumentenprijzen gereguleerd zijn, zijn drinkwaterbedrijven onvoldoende in staat om reserves op te bouwen voor langetermijninvesteringen. Daar komt bij dat het aandeelhouderschap van drinkwaterbedrijven is versnipperd, en de investeringsopgave niet alleen de drinkwatervoorziening betreft maar ook het zoetwatersysteem.

Onzekerheid over innovatie in drinkwaterproductie
Innovatieve technieken zoals hergebruik van afvalwater en regenwater of zuivering van zee- en grondwater kunnen in theorie nieuwe bronnen opleveren voor drinkwaterproductie. Maar het potentieel van dergelijke innovatie is nog niet goed genoeg in beeld. Er spelen nog technische,
gezondheidskundige en ecologische vragen die beantwoord moeten worden.

Stagnerende waterbesparing, vooral bij huishoudens
Waterbesparing is een cruciale pijler om een toekomstbestendige drinkwatervoorziening vorm te geven. Maar na jaren van dalend watergebruik in huishoudens, is deze trend sinds 2018 omgekeerd. Dat komt onder meer door waterintensieve toepassingen zoals regendouches, tuinberegening en zwembaden. Gedragsbeïnvloeding is een mogelijkheid om waterbesparing aan te moedigen, maar de effecten zijn onzeker. Het gebruik van regenwater of gezuiverd afvalwater voor ‘laagwaardige toepassingen’ (zoals toiletspoeling of tuinbesproeiing) kan mogelijk ook helpen, maar kent vooralsnog nadelen qua efficiëntie en risico’s voor de volksgezondheid. Een oplossingsrichting is beprijzen, hoewel ook daarvan de potentie niet volledig in beeld is.

Conclusies

De voortzetting van het huidige beleid zal onvoldoende zijn om de drinkwatervoorziening veilig te stellen en te zorgen voor voldoende, schoon en betaalbaar water op de (zeer) lange termijn. Er zijn zes cruciale veranderingen nodig:

Bescherm en herstel het zoetwatersysteem
Een gezond zoetwatersysteem is de basis van een veilige drinkwatervoorziening. Het is onverstandig om de drinkwatervoorziening in afzondering te blijven benaderen en in te zetten op steeds kostbaardere en ingewikkeldere zuiveringstechnieken. Het is zaak om de bron van het zoetwater
beter te beschermen. Dat vraagt om aandacht voor de kwaliteit van het zoetwater en een striktere aanpak van vervuiling, betere doorwerking van de KRW en aandacht voor nieuwe schadelijke stoffen. Ook de kwantiteit van het zoetwater vraagt om aandacht, bijvoorbeeld door het beter vasthouden van overtollig water.

Geef drinkwater een prominente plek in de ruimtelijke ordening
Drinkwater vraagt zowel kwantitatieve ruimte (voor winning en infrastructuur) als kwalitatieve ruimte (goede hydrologische en milieutechnische omstandigheden), en beide vormen van ruimtevraag zullen in de toekomst toe nemen. In de huidige ruimtelijke afwegingen weegt het drinkwaterbelang onvoldoende mee ten opzichte van andere opgaven. Het openbaar bestuur zal dit in balans moeten brengen en meer urgentie moeten geven aan drinkwater.

De drinkwatervoorziening vraagt om een nationale benadering
Het grote belang van onze drinkwatervoorziening tezamen met de in dit advies benoemde bedreigingen en knelpunten vragen om een nationale benadering voor de lange termijn. Klimaatverandering, structurele zoetwatertekorten, vervuiling van rivieren en grondwater en bevolkings en economische groei grijpen in op het hele nationale zoetwatersysteem en zijn sterk grensoverschrijdend tussen regio’s en zelfs over de landsgrens (Rijn, Maas). De ruimteclaim voor drinkwater (bronnen, buffers, infrastructuur, beschermingsgebieden) concurreert deels met woningbouw, landbouw, energie, natuur en industrie; alleen via een nationale strategie kan drinkwater in die integrale keuzes volwaardig meewegen. Voor robuuste leveringszekerheid tot het einde van deze eeuw zijn grotere zoetwaterbuffers, verbindingen tussen regio’s en een andere inrichting van het zoetwatersysteem nodig; dat vergt langjarige, landelijk gecoördineerde investeringsbeslissingen en netwerkplanning die individuele bedrijven of provincies niet kunnen overzien.

Verbeter de bestuurlijke samenwerking rond de drinkwatervoorziening
De huidige bestuurlijke samenwerking en coördinatie rond de drinkwatervoorziening is onvoldoende om een nationale benadering vorm te geven en uit te voeren, waarmee uitdagingen voor de toekomst aangepakt kunnen worden. De betrokken partijen hebben ieder een rol te spelen in een vernieuwde samenwerking die hard nodig is. Daarin is een belangrijke rol weggelegd voor IenW, dat zijn systeemverantwoordelijkheid serieuzer zal moeten nemen en concreter zal moeten invullen. Maar ook de decentrale overheden en de drinkwaterbedrijven moeten bereid zijn om hun verantwoordelijkheid te nemen en samen te werken aan oplossingen die de belangen en grenzen van gemeenten, provincies, waterschappen en drinkwaterverzorgingsgebieden overstijgen.

Herijk de financiering van de drinkwatervoorziening
De investeringsopgave voor de toekomst is groot, maar bestaande financieringsregels beperken de mogelijkheden. Die regels hebben in het verleden goed gewerkt maar zijn aan aanpassing toe, omdat er nu meer financiële ruimte nodig is om tijdig te investeren in infrastructuur, innovatie en bronbescherming.

Evalueer het potentieel van innovatie
Innovatieve technieken en methoden kunnen een belangrijke rol spelen in het toekomstbestendig maken van de drinkwatervoorziening, bijvoorbeeld door de vraag naar drinkwater te verminderen. Maar daarvoor moet eerst de potentie van verschillende innovaties beter in beeld worden gebracht. Dat geldt voor technische innovaties, zoals het hergebruik van afvalwater en regenwater, en ook voor maatregelen voor prijsen gedragssturing. Bij de evaluatie van de potentie van deze technieken en methoden moeten niet alleen financiële kosten en baten, maar ook maatschappelijke effecten, volksgezondheid en rechtvaardigheid worden meegewogen.

Aanbevelingen

Op basis van de bovenstaande conclusies doen we vijf hoofdaanbevelingen:

Zorg met spoed voor een gezond zoetwatersysteem
Versnel de uitvoering van KRW-maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren, waarbij ook aandacht moet zijn voor nieuwe vervuilende stoffen die niet onder de KRW vallen. Zorg daarnaast voor voldoende zoetwater in het systeem door op veel plekken in te zetten op hogere grondwaterstanden en door zoetwaterontrekkingen vergunnings- of meldingsplichtig te maken. Veranker tot slot het concept van ‘waterlandschappen’ in het grondwaterbeschermingsbeleid. Dit zijn groenblauwe gebieden waar waterbescherming, natuurontwikkeling, recreatie en landschappelijke kwaliteit samengaan.

Ontwerp een landelijke strategie voor de drinkwatervoorziening
De minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) moet als systeemverantwoordelijke een nationale strategie voor een toekomstbestendige drinkwatervoorziening ontwikkelen, samen met drinkwaterbedrijven, medeoverheden en kennisinstellingen. Deze laatsten hebben elk hun
eigen verantwoordelijkheden en zorgplichten in de drinkwatervoorziening. Deze strategie moet vooruitkijken tot ver na 2050 en de ruimtevraag van de drinkwatervoorziening expliciet maken. Dat is urgent omdat het samenhangt met veel andere ruimtelijke opgaven waarover binnenkort
bestuurlijke keuzes moeten worden gemaakt. Zo zal bijvoorbeeld een keuze voor buitendijkse woningbouw langs het IJsselmeer – de grootste zoetwatervoorraad van ons land – direct consequenties hebben voor de keuzes in een nationale drinkwaterstrategie.

Zorg voor doorzettingskracht in het versnipperde bestuurlijke landschap
Om de nationale strategie tot uitvoering te laten komen moet de minister van IenW invulling geven aan zijn systeemverantwoordelijkheid voor de drinkwatervoorziening. Dat betekent dat hij borgt dat de decentrale overheden opvolging geven aan hun zorgplichten en dat de nationale strategie doorwerkt in regionale en lokale besluitvorming. Daarnaast adviseren wij het Rijk om financieel deel te nemen in drinkwaterbedrijven, om ook op dat niveau de opvolging van de nationale strategie te
borgen. De schaal van de opgaven voor een toekomstbestendige drinkwatervoorziening gaat zowel inhoudelijk als financieel (zie aanbeveling 4) de mogelijkheden van drinkwaterbedrijven te boven.

Creëer financiële ruimte voor noodzakelijke investeringen
Herzie financieringsregels voor het watersysteem en drinkwaterbedrijven en neem belemmeringen weg die grootschalige, langetermijninvesteringen in de weg staan. Afhankelijk van het type investering kunnen verschillende financieringsoplossingen worden toegepast. Investeringen
in het zoetwatersysteem – de bron van het Nederlandse drinkwater – kunnen worden bekostigd met financiële middelen uit het Deltafonds. Voor grote investeringen in vervanging en uitbreiding van de drinkwaterinfrastructuur is het nodig om drinkwaterbedrijven toe te staan om grotere financiële reserves op te bouwen. Als de drinkwatertarieven blijven stijgen om investeringen te bekostigen is het zaak om te zorgen dat dit eerlijk gaat en minder kapitaalkrachtige mensen niet onevenredig
raakt. Tenslotte adviseren wij het rijk deel te nemen in drinkwaterbedrijven, ook om bij te dragen aan voldoende kapitaal om de toekomstige opgaven te kunnen bekostigen.

Stuur met prijzen en innovatie op vermindering van waterverbruik
Gezien de toenemende druk op de drinkwatervoorziening is het van belang om het waardebewust zijn van water te vergroten en verantwoord gebruik van drinkwater te bevorderen. Hiervoor kan een combinatie van technische maatregelen, gedragsinterventies en eerlijke prijsprikkels worden toegepast. Wij adviseren om het vastrecht dat mensen betalen te ‘variabiliseren’ in combinatie met een extra hoog tarief voor excessief gebruik. Het op deze manier laten betalen naar gebruik houdt rekening met sociaaleconomische rechtvaardigheid. Verder moet de potentie van technische maatregelen zoals de inzet van regenwater, gezuiverd afvalen rioolwater beter onderzocht worden, waarbij aandacht moet zijn voor niet alleen financiële kosten en baten, maar ook andere maatschappelijke effecten. Om via beprijzing gericht en effectief de vraag naar drinkwater te kunnen sturen, is wel betere kennis nodig over prijsgevoeligheid. Het is dus belangrijk om bij de uitwerking inzicht te krijgen in de gebruiksprofielen en -preferenties van drinkwatervragers.