Voorzorgsbeginsel biedt kansen voor reguleren ongezond voedsel, maar waak voor draagvlak

Het Nationaal Preventieakkoord loopt niet op schema, en de doelen om overgewicht te verminderen lijken niet te worden gehaald, aldus het RIVM in een tussentijdse doorrekening.

Van de vele maatregelen van het preventieakkoord hebben de meeste wel enig effect, maar ze schieten tekort om daadwerkelijk resultaat te boeken. Deze tegenslag wordt grotendeels toegeschreven aan de voortdurend ongezonder wordende voedselomgeving.

Een controversiële maatregel die wordt voorgesteld is het verbieden van fastfood-restaurants, maar de effectiviteit hiervan is onderwerp van debat. De rijksoverheid zou hier samen met provincies en gemeenten beleid op moeten voeren, vinden verschillende partijen (onder wie staatsecretaris Maarten van Ooijen). Een belangrijk argument hierbij is het voorzorgsbeginsel. Wat houdt dit in en wat kunnen gemeenten eraan hebben?

Het voorzorgsbeginsel: de basis

Het is de taak van de overheid om haar burgers en de omgeving te beschermen als er wetenschappelijk bewijs bestaat over mogelijke risico’s voor volksgezondheid of het milieu. Dit noemen we het voorzorgsbeginsel. Het is één van de beginselen die ten grondslag liggen aan vele wetten en regels. Deze beginselen zijn op internationaal en Europees niveau in verdragen vastgelegd.

De beginselen worden als basis aangehouden bij wet- en regelgeving op verschillende niveaus. Een voorbeeld binnen de Nederlandse wetgeving is de Omgevingswet. In artikel 3.3 van de Omgevingswet staat dat de overheid in de omgevingsvisie rekening moet houden met het voorzorgsbeginsel.

Goede onderbouwing nodig

Volgens experts komt de gezondheid van burgers in gevaar door de alsmaar ongezonder wordende voedselomgeving. Reden genoeg voor de overheid om dit aan te pakken. Nu is de alsmaar ongezonder wordende voedselomgeving een risico voor de volksgezondheid. Om op basis van het voorzorgsbeginsel passende maatregelen hiertegen te nemen zijn er enkele belangrijke punten om aan te houden.

Bij de onderbouwing van dit risico voor de volksgezondheid is het belangrijk dat er voorlopig wetenschappelijk bewijs is dat de gezondheid van de bevolking een risico loopt. En dat er dus gegronde redenen zijn dat de volksgezondheid potentieel gevaar loopt. Om hier als bestuurder passend beleid op te voeren, moet het risico worden ingeschat via een risicoanalyse. Als blijkt dat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar is over de aard of omvang van een risico, maar het risico wel bestaat, kan de bestuurder in kwestie de keuze maken om te handelen naar het voorzorgsbeginsel.

Hoe om te gaan met onzekerheid

Rondom ongezonde voedselomgevingen speelt er in de wetenschap daadwerkelijk wetenschappelijke onzekerheid. De stijging van de hoeveelheid mensen met overgewicht en obesitas wordt vaak in verband gebracht met de leefomgeving. Er is onderzoek dat deze theorie onderbouwt, maar er zijn ook onderzoeken die geen verband hebben gevonden tussen overgewicht en de voedselomgeving. Wel zijn er wel degelijk aanwijzingen voor een relatie tussen een grotere beschikbaarheid van gezond voedsel en een gezondere voedselconsumptie. Eén ding is zeker, overgewicht neemt nog altijd toe in Nederland. Waar het in 2000 nog 42,8 procent was, was het in 2022 al 50 procent.

De vraag is echter of deze toename in zijn totaal kan worden toegeschreven aan de ongezonder wordende voedselomgeving. Wetenschappelijke literatuur geeft daarover geen uitsluitsel. Fastfood- en takeaway-voedselverkooppunten worden gezien als één van deze aspecten, maar er is te weinig bewijs of een verbod zal leiden tot een vermindering van overgewicht.

Bij het gebruik van het voorzorgsbeginsel als onderbouwing van beleidskeuzes is ook belangrijk dat de voorzorgsmaatregelen die worden genomen ‘proportioneel’ zijn. Dat betekent dat de maatregelen in verhouding dienen te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau. Nu kan je je afvragen of het verbieden van fastfoodrestaurants en andere aanbieders van ongezond voedsel een proportionele maatregel is. Onderzoek in Noordoost Engeland laat zien dat ruimtelijke omgevingsmaatregelen kunnen leiden tot een snelle vermindering van de hoeveelheid fastfood-verkooppunten in de leefomgeving. Maar of dat leidt tot een vermindering van overgewicht is niet onderzocht.

Het is dus lastig om de effectiviteit van specifieke maatregel te voorspellen. Het is namelijk onzeker wanneer je het effect kan zien, hoe je dit effect kan aantonen en hoe je het effect kan monitoren. Maar ook de mogelijke weerstand en afwezigheid van draagvlak bij de bevolking zorgt ook voor onzekerheid rondom invoering van zo’n maatregel.

De onzekerheid en de discussie in de wetenschappelijke wereld laat wel zien dat op basis van het voorzorgsbeginsel gehandeld kan worden, omdat er een potentieel risico voor de volksgezondheid kan ontstaan wanneer er niet gehandeld wordt. Daarbij moet de proportionaliteit van de maatregelen niet uit het oog raken.

Betutteling

De voornaamste doelgroep waarvoor beleid wordt gemaakt rondom gezondheidsbevordering zijn groepen met een lagere sociaal economische status (SES). SES refereert aan de positie van een persoon op de maatschappelijke ladder. Deze positie is gerelateerd aan het opleiding, inkomen en beroep.

In Nederland zijn er systematische gezondheidsverschillen tussen mensen met een hoge of lage SES. Zo leven burgers die basisonderwijs of een vmbo-opleiding hebben gevolgd gemiddeld zes jaar korter dan mensen met een hbo- of universitaire opleiding. Er is ook een verschil in het voedselaanbod in buurten waar vooral mensen met een lage SES wonen en buurten waar mensen met een hoge SES wonen. Zo is bij een recente uitzending van Pointer naar voren gekomen dat voor mensen uit lage SES buurten, omgeven zijn met twee keer zoveel ongezond voedselaanbod.

Veel leden van deze groep wantrouwen de overheid en zijn kritisch op interventies door instituties. Uit recent onderzoek van Tim van Meurs uit 2023 naar het effect van voedseladviezen door overheidsinstanties bij deze groep, weten we dat een deel van de maatregelen niet effectief bleek en dat juist de beoogde doelgroep (mensen met een lager opleidingsniveau) afhaakte.

Rondom het reguleren van fastfoodketens met het oog op gezondheidsverbetering van deze doelgroep speelt proportionaliteit van de maatregelen dan ook belangrijke rol. Het verbieden of indammen van fastfoodrestaurants kan namelijk gezien worden als een zeer strenge maatregel. Ondernemers en bewoners kunnen weerstand bieden tegen een dergelijke maatregel. Je kan je voorstellen dat als je net je zaak hebt geopend, je niet enthousiast wordt van een dergelijk verbod.

Mogelijke reguleringsopties

Als vanuit het Rijk, de provincie of de gemeente fastfoodrestaurants worden verboden, noemen we dit een top-down approach. Die kan zorgen voor weerstand, klachten over betutteling en inperken van de keuzevrijheid van burgers. Een bottom-up approach is kansrijker. Hierbij wordt actief gekeken hoe vanuit de buurt de voedselomgeving gezonder kan worden gemaakt. Dat gebeurt natuurlijk binnen de wettelijke kaders en met de instrumenten die de betreffende overheidslaag tot zijn beschikking heeft.

De gemeente zou met voedselondernemers kunnen samenwerken om het assortiment gezonder te maken. Zoals het aanpassen van de inhoud van producten die worden verkocht, maar ook het verkleinen van de portiegrootte. Een franchisenemer van een grote fastfoodketen zal dit misschien niet willen of kunnen, maar een lokale ondernemer die in zijn straat het aanbod ziet verschralen door steeds meer van dezelfde soort winkels en horecazaken, wil dat misschien wel.

Echte verandering zal moeten komen vanuit de intrinsieke motivatie bij de desbetreffende groep. Dus kijk of je op een bottom-up manier met de ondernemers en de mensen in de buurt de verandering kan beginnen. Maak de gezonde leefomgeving een aangelegenheid van de hele buurt. Kijk wat de beperkingen en de mogelijkheden zijn van het vergunningenbeleid.

Wellicht kan je buurtgenoten laten stemmen over het verlenen van vergunningen van nieuwe eetgelegenheden. Deze stemmen kunnen dan worden meegenomen als een extra eis op bestaand vergunningenbeleid. Of beloon ondernemers die gezond eten serveren met passende voordelen. Of kijk of je op basis van het assortiment onderscheid kan maken. Zo heeft de gemeente Groningen een verbod op het verkoop van gefrituurd voedsel rondom scholen.

Er zijn dus verschillende manieren om het reguleren van de voedselomgeving aan te vliegen. Het voornaamste belang hierbij is het creëren van genoeg draagvlak onder burgers en ondernemers en niet alleen bij beleidsmakers. Een voorbeeld van hoe beleidsmakers in Engeland hier mee om gingen, was door strategisch en opzettelijk te verwijzen naar de groeiende trend van overgewicht en obesitas in kinderen.

Beleidsmaatregelen met de focus op de gezondheid van kinderen werden sneller geaccepteerd. Dit vanwege de noodzaak om kinderen te beschermen en het groeiende publieke bewustzijn van zorgen met betrekking tot voeding en obesitas bij kinderen.

Systeemgericht beleid

Los van de mogelijkheden op lokaal niveau zie je dat het advies van verschillende kennisinstituten en adviesorganen consistent blijft door de jaren heen: Nederland moet een nationaal en integraal voedselbeleid ontwikkelen om het Nederlandse voedselsysteem gezonder en duurzamer te maken.

Om daadwerkelijk verandering te bewerkstelligen, is het belangrijk om voedsel te beschouwen als een integraal onderdeel van een groter systeem, oftewel het voedselsysteem. Bovendien is het van essentieel belang om de rol van gezondheid te erkennen binnen dit perspectief. Gezondheid kan namelijk gezien worden als de verbindende schakel tussen verschillende beleidsterreinen.

Huidig beleid is verkokerd en richt zich vaak op afzonderlijke onderwerpen. Voedsel en gezondheid blijken echter onlosmakelijk verbonden met elkaar en meerdere beleidsterreinen: landbouw, natuur, biodiversiteit, economie, werkgelegenheid, educatie, cultuur en dus ook met gezondheid. Ook gezondheid valt samen met gigantisch veel beleidsterreinen. Een eerste stap is dus erkennen dat voedsel onderdeel is van een groter systeem en verbindingen heeft met vele andere onderwerpen. Vervolgens moet dit perspectief worden meegenomen bij beleid op het gebied van voedsel.

Naast dit advies, is er ook het advies om health in all policies toe te passen: gezondheid in alle beleidsdomeinen. Deze manier van denken heeft als doel om de volksgezondheid te verbeteren via factoren die buiten het gezondheidsstelsel liggen, maar die wel een grote invloed hebben op de algemene gezondheidstoestand. Iets wat sinds 2011 is opgekomen en nog altijd actueel is gebleven, maar implementatie ervan is de afgelopen jaren achtergebleven door obstakels. Gemeenten hebben bij het maken van hun beleid veel steun aan landelijke wet- en regelgeving, maar dat is er nog niet. Het rijk kan health in all policies op lokaal niveau stimuleren door kaders in wet- en regelgeving aan te bieden. Dit zal de lokale uitvoering versimpelen.

Kansen in de Omgevingswet

De Omgevingswet kan dienen als een voorbeeld waarin health in all policies kan worden ingezet. Vanuit deze wet wordt gemeenten gevraagd om de bestemmingsplannen te veranderen naar één omgevingsplan, dat voortvloeit uit een omgevingsvisie . Als in de omgevingsvisie en in het omgevingsplan gezondheid als thema terugkomt, kan hier voortaan altijd naar terugverwezen worden. Dit biedt voordelen omdat het dan duidelijk wordt welke maatregelen de gemeente moet uitwerken. Ook de motivering van het omgevingsplan wordt hierdoor eenvoudiger.

In combinatie met het voorzorgsbeginsel, kan de gemeente via de omgevingswet en health in all policies voor zichzelf ook ruimte creëren om de voedselomgeving te reguleren. Recent onderzoek van de UvA en Amsterdam UMC geeft nog meer handvatten voor de gemeente om de voedselomgeving mee te nemen in gemeentelijk beleid via de Omgevingswet, namelijk als omgevingswaarde. Hiermee kan de gemeente de kwaliteit vastleggen die ze voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Aangezien deze kwaliteit objectief moet kunnen worden vastgesteld en meetbaar moet zijn, is de ontwikkelde methode zeer interessant.

Conclusie

De ontwikkelingen op internationaal en nationaal niveau en in de samenleving geven de gemeente steeds meer handvatten om te werken aan gezondheidsbevordering van inwoners. Waarbij het reguleren van de voedselomgeving kan worden onderbouwd door het belang van volksgezondheid en het voorzorgsbeginsel. De gemeente zal wel nog altijd moeten handelen met proportionaliteit en zal de verwachte effectiviteit en het draagvlak moeten zien als belangrijke aspecten bij het maken van beleid.

Daarbij is in gesprek gaan met de betrokken partijen en de bewoners essentieel. Ook op de hoogte blijven van recentste ontwikkelingen op het gebied van onderzoek en internationale succesverhalen zal beleidsmakers helpen. Uiteindelijk moeten we ergens beginnen om de potentiële schadelijke effecten van de ongezonde voedselomgeving te beperken. Het doel blijft namelijk onveranderd: een gezond en gelukkig leven voor alle inwoners.

Het is van essentieel belang om effectieve maatregelen te vinden om de voedselomgeving te verbeteren en de gezondheid van mensen te bevorderen. Gemeenten spelen een cruciale rol bij het beschermen van de gezondheid van hun inwoners door passende beleidsmaatregelen te nemen op basis van wetenschappelijke inzichten en het voorzorgsbeginsel.