Wagenings onderzoekscollectief werkt doelsturing voor milieuemissies verder uit

In het boekje bespreken ze vier vragen over doelsturing:

1. Welke vormen van doelsturing zijn het meest doelmatig om tot het doel te komen?

2. Hoe zijn bedrijfsspecifieke doelen voor de emissies van ammoniak, broeikasgassen en nitraatuitspoeling af te leiden van de wettelijke doelstellingen?

3. Wat is de rol van rekeninstrumenten en metingen om kritische prestatie-indicatoren (KPIs) voor deze doelen vast te stellen?

4. Zijn maatregelen om emissies te verminderen betrouwbaar te borgen op bedrijfsniveau en is het systeem juridisch haalbaar?

Volgens het onderzoekcollectief zijn er vier vormen van doelsturing.

De eerste vorm is stimulerende doelsturing, waarbij de boer vrijwillig kan kiezen voor een milieu- of natuurdoel en daar een vergoeding voor krijgt. Een voorbeeld is het agrarisch natuur- en landschapsbeheer, waarbij de boeren een vergoeding krijgen als ze weidevogels beschermen en houtwallen of waterpoelen onderhouden.

Prestaties

De tweede vorm is doelsturing op basis van geleverde prestaties. Hierbij verrichten de boeren activiteiten die bijdragen aan een doel, waarbij ze aan de hand van metingen een vergoeding krijgen. Een voorbeeld is het BedrijfsBodemWaterPlan, waarbij de boeren punten kunnen scoren met maatregelen die aantoonbaar de bodemgezondheid en waterkwaliteit verbeteren.

Norm

De derde vorm van doelsturing is normerende sturing, waarbij de overheid het doel vertaalt in een norm en die vervolgens dwingend oplegt. De boeren moeten deze norm halen, op het niet-halen staat een sanctie. Het Mineralen Aangiftesysteem (MINAS), dat de mineralenverliezen in de landbouw wilde terugdringen rond de eeuwwisseling, was normerende doelsturing, net als de Afrekenbare Stoffenbalans die nu wordt voorgesteld om het stikstofprobleem op te lossen.

Beprijzen

En de vierde vorm van doelsturing maakt gebruik van normeren en beprijzen. Elke boer krijgt bijvoorbeeld een emissieplafond voor ammoniak en broeikasgassen in de vorm van emissierechten, en na de toekenning mogen bedrijven deze emissierechten (ver)kopen en (ver)huren. Daarmee krijgen deze rechten een prijs en reguleert de markt de emissierechten.

Om de wettelijke doelen op het gebied van stikstof, waterkwaliteit en klimaat te bereiken, is op termijn een normerende doelsturing nodig, stelt het onderzoekcollectief, terwijl het beleid om de biodiversiteit op de boerderij te stimuleren kan worden vormgegeven met stimulerende doelsturing en sturing op basis van geleverde prestaties. De normerende doelsturing zou een rol moeten spelen in vergunningen en handhaving. Dat stelt hoge eisen aan de juridische borging en nauwkeurigheid van de berekeningen.

Implementatie

Daarbij stellen ze een gefaseerde implementatie van doelsturing voor, waarbij het systeem gradueel wordt gewijzigd van stimulerende sturing in de eerste periode naar een normerende sturing in de vervolgfase tot aan de periode waarin het doel moet zijn gehaald. Hiermee is een geleidelijke transitie mogelijk, mede in relatie tot de acceptatie ervan in de praktijk en de juridische en praktische haalbaarheid.

Grenswaarden

De onderzoekers stellen verschillende methoden voor hoe de landelijke wettelijke doelen vertaald kunnen worden naar bedrijfsdoelen. Overheid en landbouwsector kunnen hier gezamenlijk een keuze in maken. In alle gevallen stelt de wetgever grenswaarden vast van de uitstoot van ammoniak, broeikasgassen en nitraat waar de boeren onder moeten blijven. De grondgebonden landbouw krijgt grenswaarden per hectare, de intensieve veehouderij krijgt grenswaarden per dier.

Daarbij hebben de onderzoekers twee reductievarianten doorgerekend. In de eerste variant moeten alle boeren in Nederland met elkaar de ammoniakuitstoot halveren, wat resulteert in een grenswaarde van 22 kilo ammoniakuitstoot per hectare per jaar voor grondgebonden bedrijven en 0,51 kilo ammoniakemissie per varken per jaar. In de tweede variant moet de intensieve veehouderij 75% van hun huidige ammoniakemissie reduceren en de grondgebonden boeren 40% reduceren, waardoor er andere grenswaarden per bedrijfstak ontstaan. Er zijn ook andere verdeelsleutels of varianten mogelijk.

Emissierechten

Op basis van dergelijke rekensommen kan de overheid emissierechten toekennen aan landbouwbedrijven die vervolgens worden afgeschaald naar de gewenste doelen in 2035 en 2050, zeggen de onderzoekers. Op die manier weten de boeren waar ze de komende decennia aan toe zijn.

Daarbij wil de overheid natuurlijk weten of de boeren de vastgestelde doelen halen. Die borging kan worden ingevuld met verschillende KPI’s, die met behulp van metingen en berekeningen (dus rekenmodellen) nagaan of de feitelijke emissies van de veehouders onder de vergunde emissies blijven.

Metingen

Er vinden nu proeven plaats met sensoren die de ammoniak- en methaanemissies van verschillende staltypen in de veehouderij heel precies bepalen. Die metingen kunnen de huidige berekeningen met behulp van de KringloopWijzer en de zogenaamde TAN-waarde (Totaal Ammoniakaal Stikstof) verder verfijnen, maar niet vervangen, omdat de precieze emissies bij de weidegang en het uitrijden van mest niet te meten zijn.

KPI’s

Daarnaast zijn metingen duur en derhalve niet haalbaar op elke boerderij. Daarom pleiten de onderzoekers ervoor om de te berekenen KPIs mede te baseren op eenvoudige metingen in melk en mest. In combinatie met metingen met sensoren op een beperkt aantal bedrijven geeft dit inzicht in de ammoniakemissie uit stallen. Gebruik van metingen maakt ook dat borging van alle genomen maatregelen minder essentieel wordt omdat het resultaat ervan wordt aangetoond.

Wetgeving

De onderzoekers stellen voor om de grenswaarden voor ammoniak, nitraat en broeikasgassen op te nemen in de toekomstige milieuvergunning van de boeren. Als de rekenwijze en de norm in de wet worden voorgeschreven, hoeft de overheid bij handhaving alleen te toetsen of aan de rekenwijze en norm van de wet wordt voldaan, stellen ze. ‘Het nieuwe wettelijke stelsel van de Omgevingswet voorziet het bestuur van een flink aantal bevoegdheden en instrumenten om te sturen op milieu- en natuurdoelen, waarbij er gestuurd kan worden op doelbereik via emissienormen op stalniveau (emissienorm per dier), een koepelnorm op bedrijfsniveau (emissies per hectare), en evenwicht op gebiedsniveau (combinatie van emissienormen per dier en per hectare). Ze adviseren dat de overheid keuzes maakt over de instrumenten en fasering van deze doelsturing.

Bekijk hier het boekje of download de samenvatting.