'Nonchalant omgaan met regels ondermijnt kwaliteit lokale democratie'

Mr. Olaf Schuwer in de Thomas a Kempiszaal in Stadhuis Zwolle. “Als je blijft hangen in ‘zo doen we het altijd al’, drijf je af van de regels totdat het ontspoort.”

We hadden geen passender locatie voor ons interview kunnen vinden dan de statige Thomas a Kempiszaal in het gemeentehuis van Zwolle. Schuwer vertelt dat hij het gemeenterecht aanvankelijk niet eens zo interessant vond. “Tijdens mijn studie werd de lesstof over gemeenterecht heel droog opgediend, het leek ontzettend saai.” Schuwer volgde zijn hart en belandde daarom eerst in het algemeen bestuursrecht. Gaandeweg richtte hij zich op de positie van de wethouder en rolde hij via het geven van cursussen toch het gemeenterecht in. “Ik begon het boeiend te vinden dat alles wat je rond een gemeenteraad ziet en doet, juridisch kan worden gemaakt, en waarom er bepaalde redenen zijn dat het moet gaan zoals het hoort te gaan.”

In 2002 werd het dualisme ingevoerd – een belangrijke wijziging in het gemeentelijke politieke systeem – en moest elke gemeenteraad over een griffier beschikken. Schuwer behoorde tot de eerste lichting griffiers.

Wat drijft je in het werk binnen de griffie van de gemeenteraad, een rol die je eerst nog beschouwde als ‘droog’?

“Wat mij motiveert is dat je je inzet voor het hoogste orgaan dat in de gemeente werkzaam is: de gemeenteraad. Die wordt democratisch gekozen door de inwoners en wil je dus in positie brengen, maar de raad wordt door het college van B&W vaak niet op de juiste wijze bejegend. Mijn missie is om de raad te helpen zich vanuit juridische invalshoek te positioneren ten opzichte van het college van B&W en de organisatie. Dat is waarvoor ik het doe: de democratisch gekozen organen laten functioneren. Ik ben daarin een beetje een idealist.”

Heeft de gemeenteraad het dualisme en de griffier nodig om ongestoord zijn werk te kunnen doen?

“Zeker. Het is vrij gebruikelijk voor een college van B&W om de gemeenteraad weg te zetten als ‘lastig’. Er wordt dan gezegd dat de gemeenteraad niet deskundig is, of steeds vervelende vragen stelt. Maar de rol van de gemeenteraad ten opzichte van het college is ontzettend belangrijk. Vóór 2002 was er monisme en waren raad en college in elkaar vervlochten: een wethouder was ook lid van de gemeenteraad en in beide organen had betrokkene stemrecht. In wezen controleerde een wethouder als raadslid zichzelf. Nou, niet dus! In het monisme kwam de gemeenteraad als Grondwettelijk hoofd van de gemeente niet goed uit de verf. En nog steeds zijn er veel uitdagingen voor de raad. Tegenwoordig moet de raad zelfstandig zijn rol pakken om het college kaders te geven én te controleren. Toch wordt mij als griffier weleens door een raadslid gevraagd: wat zijn eigenlijk mijn rechten?”

Heeft het dualisme en het aanstellen van griffiers bijgedragen aan een beter functionerend gemeentelijk bestel?

“Beide hebben een bijdrage geleverd. Als griffier kleeft er vaak iets aan je van ‘hij weer, met z’n regeltjes’, terwijl men gewend is om het zus en zo te doen. Zo hoorde ik laatst nog van een gemeente in Noord-Brabant waar de wethouder informatie aan slechts een deel van de raadsleden had gegeven, en niet aan de hele raad zoals de Gemeentewet voorschrijft. Dat is gewoon fout en onwenselijk.”

In het boek gaat het veelvuldig over regels versus mores. Wat maakt het bezwaarlijk dat elke gemeente zijn eigen gebruiken heeft?

“Als je als gemeente afwijkt van de regels van het gemeenterecht, weet dan dat je risico’s loopt. Bij de meeste van die afwijkingen is vrij makkelijk aan te geven wat er fout kan gaan. In de Gemeentewet staat bijvoorbeeld dat de raad de openbaarheid van de vergadering van artikel 84-commissies regelt, hoewel je regelmatig tegenkomt dat die vergaderingen onterecht als ‘intern’ worden aangeduid. Derden, zoals journalisten, krijgen dan geen toegang tot het proces, wat onwenselijk is voor de transparantie van de politiek.

In de praktijk zie je allerlei mores (ingeburgerde afwijkingen van de regels, red.) die afdoen van de zuiverheid van het democratische proces. Als je blijft hangen in ‘zo doen we het altijd al’, maak je van schaduwrecht recht, en drijf je af van de regels totdat het ontspoort. ‘Macht’ neemt het dan vaak over. Daarover zeg ik dan: waar de politiek begint, houdt het staatsrecht op, en ben je overgeleverd aan de machten en krachten. Daarmee wordt de gang van zaken minder democratisch. De inwoner van een gemeente verdient dat niet, die heeft recht op een gemeenteraad die correct functioneert.”

Als je in je huidige rol als interim raadsadviseur (werkzaam op de raadsgriffie) constateert dat er niet volgens de regels wordt gehandeld, grijp je dan in of kijk je eerst of de ‘mores’ ook acceptabel zijn?

“Dan grijp ik in, en dat verwacht men ook van mij.”

En als ze dan zeggen: wat een pietlut?

“Nee, dat verwachten ze van mij. Dan gaan ze het misschien toch anders doen dan het hoort, maar het is mijn rol ze erop te wijzen. Dat vind ik niet erg. Als ze maar weten dat ze fout bezig zijn.”

Je loopt al sinds de invoering van het dualisme mee in de praktijk van gemeenteraden. In hoeverre heb je de praktijk en de mensen in die jaren zien veranderen?

“Toen we in 2002 duaal gingen, waren raadsleden nog gewend aan het monisme en was het bijvoorbeeld gebruikelijk om van alles en nog wat met de wethouder te overleggen. Na elke periodieke gemeenteraadsverkiezing neemt het aantal raadsleden af dat nog wortels heeft in het oude systeem. Het dualisme wordt daardoor steeds meer ontwikkeld. Er is een Vereniging voor Raadsleden bijgekomen en een Vereniging van Griffiers. Er komen steeds meer mensen op de griffie te werken, zoals raadsadviseurs. Hier in Zwolle zitten we nu met negen personen op de griffie, zowel fulltime als parttime.”

Het dualisme komt steeds beter uit de verf, maar de afgelopen jaren klinken juist ook geluiden dat de democratie in verval is en onder druk staat. Hoe verhoudt dat zich tot elkaar?

“Er is tegenwoordig sprake van ondermijning en agressie tegen raadsleden, terwijl zij heel ingewikkelde taken moeten uitvoeren. Raadsleden doen hun werk in eigen tijd, met onder andere lange doordeweekse vergaderavonden die soms tot na middernacht doorgaan. Hetzelfde geldt voor de griffier die de raadsleden op die momenten moet ondersteunen. Er is veel belangstelling voor de rol van raadslid, maar er is onder raadsleden ook een groot verloop. Een raadslid wordt geleefd door mensen die je benaderen op straat, in de supermarkt en bij de vereniging. Daarbij is het ook nog eens van belang dat je integer moet zijn. Werken als raadslid vreet tijd en energie en wordt er niet eenvoudiger op.”

Intussen zien we de polarisering op sociale media, de bedreigingen van burgemeesters en wethouders, de populistische invloeden en versnippering in de landelijke politiek die naar de lokale politiek doorsijpelen. Maak je je over dit soort ontwikkelingen zorgen, nu er komend jaar weer gemeenteraadsverkiezingen worden gehouden?

“Natuurlijk. De verdeeldheid en polarisatie in de samenleving en de bijbehorende korte lontjes zie je steeds meer terug in de raadszaal. Tegelijkertijd verwachten burgers veel van de overheid. Deze ontwikkelingen zijn zorgelijk, want een democratie moet je met elkaar maken, al debatterend. Als je alleen gefixeerd bent op je eigen mening en niet geïnteresseerd in die van anderen, wordt het laveren tussen visies en het vinden van meerderheden steeds moeilijker. Je moet leren debatteren in een raad, leren luisteren. Anders kom je er met elkaar niet en krijg je onbestuurbaarheid. En ontevreden burgers, die wellicht met een protestpartij gaan deelnemen.

Het belang van de gemeente is jouw belang, en dat besef is niet bij alle raadsleden aanwezig. Als je raadslid wilt worden, moet je je ervan bewust zijn dat er dingen zijn die je niet meer, of alleen nog aangepast kunt doen, zoals je eigen belangen behartigen. Het is fascinerend om te zien dat mensen die er niet voor hebben gestudeerd, in de gemeenteraad komen en met hun werk moeten leren omgaan, en hoe je daar als griffie en juridisch adviseur aan kan bijdragen. Veel kandidaten worden op een lijst gezet en weten verder niet zo veel, behalve dat ze moeten luisteren naar de fractievoorzitter. Terwijl de fractievoorzitter zich in de kern niet onderscheidt van andere raadsleden. Ook is het gebruik om te zeggen dat iemand wethouder is namens partij X. Nee, je bent wethouder namens de gemeenteraad! De raad benoemt de wethouder, niet de partij of de fractie.

Verder vind ik het ronduit slecht dat als er onenigheid ontstaat in een lokale fractie, het landelijke bestuur zich ermee gaat bemoeien. Dat kan niet, want het zijn raadsleden die door de inwoners zijn gekozen. Ze zijn van de inwoner, niet van de partij. De enige rol van het partijbestuur is om elke vier jaar een lijst kandidaten te leveren, verder heeft het geen mandaat. Ook vind ik het niet goed dat er burgerraadsleden zijn (soms heten ze anders), die zich gedragen alsof ze raadslid zijn, terwijl ze geen gekozen raadslid zijn.”

Is het tegenwoordig nog wel leuk om raadslid te zijn?

“Ik zie dat raadsleden het heel mooi werk vinden, echt een drive hebben om de wereld op hun manier beter te maken. Anders houd je het niet vol, en dat zie je ook: veel raadsleden haken voortijdig af omdat ze het niet meer trekken, of teleurgesteld zijn in wat de fractie van hen verwacht. Maar de raadsleden die er zijn, zijn tot in de tenen gemotiveerd. Het is misschien een ‘baantje ernaast’, soms wordt het zelfs als hobby gezien, maar het is wel een heel veeleisende, want je staat als raadslid altijd ‘aan’.”

Is er een bepaald soort persoon die geschikt is voor een rol als raadslid?

“Als raadslid moet je in de belangstelling willen staan, op een positieve manier. Je moet er energie uit kunnen halen dat je je inzet voor de samenleving en er stank voor dank voor terugkrijgt. Want goed doe je het nooit. Je moet ertegen kunnen dat je op straat wordt aangeklampt door iemand die zegt: “Kun je wat voor mij betekenen?” Dan moet je stevig in je schoenen staan, met ook in je achterhoofd of je het goed doet voor je partij en of je trouw blijft aan de kiezersbelofte.”

En wat voor personen zien we bij de griffie? Daar worden ongetwijfeld andere capaciteiten gevraagd.

“De griffier (en daarmee de gehele griffie) moet beseffen dat hij ‘knecht’ is van de gemeenteraad. Hij heeft een adviserende en coachende, maar ook een dienende rol, en moet bereid zijn veel ballen hoog te houden in dienst van de democratie. Tegelijk moet je het aandurven om de raad door een bocht te duwen en te laveren tussen allerlei machten en krachten in en rond het gemeentelijk bestuur. Als een wethouder bijvoorbeeld op hoge poten eist dat de raad morgen een bepaald vraagstuk behandelt, moet je creatief kunnen zijn om zoiets in de agenda te persen, maar soms moet je ook je poot stijf houden. En je moet geen ochtendmens maar een avondmens zijn, want dan gebeurt het!” (lacht)

Wat zijn in de afgelopen jaren de belangrijkste ontwikkelingen in het gemeenterecht geweest?

“In 2023 is de Gemeentewet gewijzigd met de Wet bevordering integriteit en functioneren decentraal bestuur. Die heeft er onder andere toe geleid dat de raad kan besluiten dat burgercommissieleden ook toegang krijgen tot voor de raad bestemde geheime informatie. Ze moeten immers kunnen meedraaien in de fractie. Ook is met dezelfde wijziging de mogelijkheid ingekrompen voor raadsleden die een bepaald belang hebben, om deel te nemen aan stemmingen.”

Mr. Olaf Schuwer: “Ik vind het heel vreemd dat wij als gemeenten een wet uitvoeren, terwijl niemand bij de gemeente zich er verantwoordelijk voor voelt.”

Je hebt eerder al verschillende boeken uitgebracht, zoals Juridisch praktijkboek voor de raadsgriffie(r) en ABC voor raadsleden, en bovendien ben je coauteur van het veelgebruikte boek Gemeenterecht in de praktijk. Welk publiek heb je in gedachten bij Gemeenterecht in en om de raadszaal?

“Eigenlijk iedereen die bij de gemeente iets te maken heeft met de gemeenteraad. Dat kan een raadslid zijn, een burgerlid, de griffie, de gemeentesecretaris, het college van B&W, maar ook de ambtenaren die voor de raad schrijven. Voor elk van hen is het belangrijk te weten en begrijpen hoe de raad behoort te functioneren. Om de kwaliteit van zijn eigen functioneren te kunnen verbeteren, en zich een spiegel te laten voorhouden.

ABC voor raadsleden bevat de basiskennis voor het raadslid, maar bij Gemeenterecht in en om de raadszaal leer je beter begrijpen hoe de gemeenteraad functioneert. Het brengt de kennis tot leven en laat de samenhang tussen de regels zien. De 50 praktijksituaties zullen voor veel lezers herkenbaar zijn: ze laten je heel concreet nadenken over de juridische kant van situaties die in de gemiddelde gemeenteraad aan de orde van de dag zijn. Bijvoorbeeld als je stemt met handopsteken, zonder daarbij de mondeling uitgebrachte stem van elk raadslid langs te lopen. Toen dat een keer misging en een stemming helemaal over moest, haalde het de landelijke pers. Het boek reflecteert op het belang van dit soort regels en het gevaar van allerlei mores die je in en rond gemeenteraden tegenkomt.”

Waardoor sluipen die mores er in het gemeentebestuur vaak in? Is dat een gebrek aan kennis of inzicht, eigenwijsheid, niet in het belang van de regels geloven?

“Dat laatste. Er wordt soms vrij nonchalant met de bestaande regels omgegaan. Pas als het misgaat of men het nodig heeft, wordt er gevraagd: “Wat zijn mijn rechten eigenlijk? Waarom is dit zo gebeurd?” En realiseert men zich dat het fout is gegaan of fout had kunnen lopen.”

Wat gaat het vaakste mis in de dagelijkse praktijk van het gemeenterecht?

“Het ontslag van een raadslid gaat heel vaak verkeerd: volgens de Kieswet gaat het ontslag van een raadslid in als de opvolger wordt toegelaten, wat weken of maanden kan duren. Maar op een bepaald moment wordt een vertrekkend raadslid vaak uitgezwaaid, terwijl hij in de periode daarna formeel nog gewoon raadslid is. Het is niet aan een raadslid zelf om daar een datum voor te prikken. Dat hebben ze in het gemeentehuis vaak niet door.

Maar er zijn veel meer usual suspects van wat telkens weer misgaat. Geheimhouding gaat heel vaak verkeerd, bijvoorbeeld. En: elke raad benoemt een vicevoorzitter. Nee, zegt de Gemeentewet, artikel 77: er is een raadslid die het voorzitterschap van de raad waarneemt. Verboden handelingen gaan vaak fout. Je sluit een overeenkomst met een gemeente terwijl je dat niet had mogen doen. Raadsleden die mondeling ontslag nemen, terwijl je een brief aan de raad moet schrijven. En wat te denken van raadsleden die een berisping of een spreekverbod krijgen? Dat kan niet, want een raadslid is gekozen en heeft de

Gemeentewet achter zich staan. In feite hol je daarmee de positie van het raadslid uit. De kiezer is zijn baas, en niemand anders!”

Er gaat dus eigenlijk heel veel mis in het gemeentebestuur.

“Ontzettend veel. Onbewust. Tot iemand daar een keer een punt van maakt, en dan is het in het hele land een probleem, want dan gaat iedereen zich afvragen: hoe is dat bij ons geregeld?”

Hoewel het gaat over wet- en regelgeving, spreekt er een aanstekelijk enthousiasme uit je boek. Met leesbaar plezier bespreek je de casussen, alsof je er gefascineerd – met een borrel erbij – aan een goede vriend over vertelt. Waar komt dat vandaan?

“Ja, ik vind het ontzettend leuk om zo’n casus uit te werken en op te schrijven. In zo’n proces begin ik gewoon te schrijven en denk ik: hee, wat een leuk en interessant onderwerp is dit. Je werkt het uit, schaaft het bij en zo ontstaat een verhaal. Ik speel met taal om iets duidelijk te maken, iets over het voetlicht te brengen wat door anderen echt opgepakt wordt. Daarbij prikkel ik vaak een beetje, want ik gooi graag een steentje in de vijver.”

Als je één ding zou mogen veranderen aan het gemeenterecht, wat zou het dan zijn?

“Het gemeenterecht invoeren als verplicht vak voordat je bij een gemeente gaat werken. En elke gemeente moet beschikken over minimaal één Gemeentewet-jurist. Ik vind het heel vreemd dat wij als gemeenten een wet uitvoeren, terwijl niemand bij de gemeente zich er verantwoordelijk voor voelt. Veel gemeenten hebben geen ‘Gemeentewetkenner’ in huis, die als juridisch geweten fungeert. Dat vind ik ongelooflijk.”

Denk je dat deze verplichting ooit ingesteld wordt?

“Nee (lacht). Want het gaat zo ook goed, toch? Dat is de zesjescultuur waartegen ik blijf strijden.”

Het boek Gemeenterecht in en om de raadszaal is hier te bestellen.