Participatie en openheid als basis voor beleid maken

Overheidsorganisaties én politiek hebben de wens om beleid meer met de samenleving te maken. Zo spreekt het kabinet-Schoof in het regeerprogramma over het gebruiken van ‘de kracht van de burgers en daarmee de maatschappij’. Het kabinet refereert hierbij aan de toeslagenaffaire en de hersteloperatie in Groningen als voorbeelden waarin dit fout is gegaan. Gelukkig gaat het op andere plekken wel goed, zoals het Burgerberaad Zorg Zeeland. Pionieren en leren is daarbij het uitgangspunt – een echte uitdaging voor beleidsmakers en overheidsorganisaties. Twee ingrediënten vormen volgens ons de basis: goede informatievoorziening en goed georganiseerde participatie. Dat klinkt logisch, maar hoe geef je hier nu concreet invulling aan als beleidsmaker?

Samen beleid maken lukt nog niet structureel

In zijn boek Dwars door de Orde pleit oud-regeringscommissaris Informatiehuishouding Arre Zuurmond voor een responsieve overheid, waarbij de overheid ervoor zorgdraagt dat burgers goed geïnformeerd zijn, een mening kunnen vormen over beleidsvorming en participeren in besluitvorming (p.56). Ook in het kader van de Wet open overheid (Woo) adviseren onderzoekers om uitvoering van de wet en burgerparticipatie te koppelen (Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI), 2025). De Woo is bedoeld om overheden transparanter te maken en moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar en uitwisselbaar is. Verder verplicht de wet overheidsorganisaties op verzoek (Woo-verzoek) én uit eigen beweging overheidsinformatie openbaar te maken. Bijvoorbeeld dat beleidsmakers conceptversies van beleid publiceren om zo inzichtelijk te maken hoe ze tot bepaald beleid zijn gekomen.

Hiermee geeft een overheidsorganisatie achteraf inzicht, maar om gezamenlijk beleid te maken moet zij gedurende het beleidsvormingsproces al tussenresultaten delen. Dit lukt nog niet structureel. Als beleidsmakers bijvoorbeeld met inwoners beleid willen maken, zouden professionals van verschillende disciplines vaker betrokken moeten zijn (zie ook ons position paper over de wisselwerking tussen communicatie en participatie). Beleidsmakers die van plan zijn met burgers (of andere belanghebbenden) beleid te ontwikkelen, zouden naast participatie-experts ook communicatieprofessionals en informatieadviseurs moeten betrekken.

Ter illustratie: een infographic of tijdlijn over hoe het participatieproces georganiseerd gaat worden, geeft (potentiële) deelnemers meer duidelijkheid dan een lange tekst met moeilijke begrippen. Keuzes rond type informatie en vorm zijn ook afhankelijk van de gevraagde input van burgers en de kennis die ze nodig hebben voor deelname aan het participatieproces. Het heeft bijvoorbeeld geen zin om gedetailleerde concepten van beleidsplannen te delen als een inwoner nog niet voldoende achtergrondkennis heeft.

Ambitie samen beleid maken in de lift

Samen met de samenleving beleid maken wordt op steeds meer plekken geambieerd. Zo is bij de hervorming van de Algemene Bestuursdienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken de wens uitgesproken dat ‘alle ambtenaren aantoonbaar direct contact hebben met de burgers voor wie zij beleid maken, taken uitvoeren of toezicht houden’. Om dit contact te kunnen leggen, moet de informatievoorziening binnen de organisatie én richting samenleving op orde zijn.

De vraag is dan hoe beleidsmakers hun participatieprocessen kunnen versterken door digitale informatievoorziening. Allereerst is het zaak te bepalen in welke fase de participatie zich bevindt:

1. Oriëntatiefase. De organisatie verkent de context rond het vraagstuk en wat er speelt. Er wordt breed rond- en uitgevraagd wat belangrijk is, wat er goed gaat en welke problemen er spelen. Deelnemers hoeven geen achtergrondkennis te hebben om deel te nemen. Hun input biedt de organisatie meer grip op het vraagstuk en hoe beleid dit kan oplossen.

2. Ontwerpfase. Om te komen tot nieuw of aangepast beleid, is kennis vereist van de kaders voor gezamenlijke beleidsvorming, begrip van wat mogelijk is en van wat niet relevant is binnen het participatietraject. De doelgroep(en) voor wie het beleid relevant is, dienen te worden betrokken bij het ontwerp van het participatieproces. Zij moeten er namelijk ook blij van worden of op z’n minst op zitten te wachten en er vertrouwen in hebben dat dit proces bijdraagt aan beter beleid.

3. Ontwikkelfase. Nu vraagstuk en proces bekend zijn, start het ontwikkelen van nieuw beleid. Hierbij is het nodig om meer diepgaande kennis van het beleid(sterrein) te vergaren. Werken met kleine groepen of panels helpt daarbij. Deelnemers hebben (of zorgen) voor meer diepgaand begrip van het beleidsthema.

4. Opleverfase. Als breed input is opgehaald, een zorgvuldig proces is doorlopen en burgers of andere betrokken partijen inhoudelijk kwaliteit hebben toegevoegd, is in de opleverfase weinig tot geen participatie meer nodig. Dan is het tijd om het nieuwe beleid vast te stellen. Uiteraard hebben burgers altijd de mogelijkheid om via de formele wegen van zienswijze of inspraak nog input te leveren.

Vervolgens dienen overheidsorganisaties hun digitale informatievoorziening in te richten op basis van de participatiefase waarin ze zich bevinden. Onderstaande matrix helpt hierbij: