In beeld: Vertraging woningbouw door juridische procedures

Het ministerie van VRO werkt daarom via het Plan van aanpak versnellen processen en procedures woningbouw aan het structureel sneller bouwen, zonder de kwaliteit uit het oog te verliezen.

Eén van de planfases waar versnelling wordt gezocht is de bezwaar- en beroepsfase. In opdracht van het ministerie van VRO heeft Sweco, in samenwerking met Hekkelman advocaten en notarissen, onderzoek gedaan naar de omvang, oorzaken en impact van vertraging in de bezwaar- en beroepsfase en mogelijke oplossingsrichtingen aangedragen. We onderzochten hiervoor bijna vijfhonderd uitspraken door de Raad van State tussen augustus 2021 en juli 2024 en interviewden negen gemeenten en drie leden van de landelijke versnellingstafel. Het rapport is maandag 20 januari gedeeld met de Tweede Kamer.

Vertraging in met name de beroepsfase wordt door betrokken partijen als zeer frustrerend ervaren: Benodigde vergunningen zijn door de gemeente verleend, marktpartijen hebben plannen uitontwikkeld en hiervoor grote investeringen gedaan en particuliere kopers hebben hun koopcontract al getekend en financiering aangevraagd. Een enkele tegenstander kan echter besluiten om in beroep te gaan tegen een omvangrijk nieuwbouwplan en het zo lang stilleggen. Het is een ontwikkeling die tot grote verontwaardiging leidt en daarom veel krantenkoppen haalt[1].

Partijen hebben echter, anders dan in eerdere planfasen, weinig mogelijkheden om het proces te versnellen wanneer eenmaal een juridische procedure is gestart. Geschat wordt dat zo’n 30% van het aantal geplande woningen te maken krijgt met beroepsprocedures. Daarnaast zien we dat de gemiddelde doorlooptijd tussen het vaststellen van een bestemmingsplan en een einduitspraak door de Raad van State de afgelopen drie jaar met meer dan vijf maanden is toegenomen. De oorzaak hiervan is drieledig:

1. Plannen worden steeds complexer: De druk op de ruimte in Nederland is groot en de mogelijkheden worden door (nieuwe) wetgeving beperkt. Denk bijvoorbeeld aan nieuwe regelgeving met betrekking tot stikstof, PFAS, spuitzones, maar ook procedurele uitspraken als bijvoorbeeld het Didam- en het Varkens in Noord Arrest[2].

2. Er is een algemeen afgenomen vertrouwen in de overheid. De bereidwilligheid om in overleg te treden is soms laag en mensen weten beter de gang naar de rechter te vinden.

3. Bovenstaande punten hebben het aantal beroepen doen toenemen, terwijl de capaciteit bij rechtbanken en Raad van State is achtergebleven.

Op basis van de interviews komen we tot vier belangrijke aanbevelingen om vertraging door beroep en bezwaar te beperken:

1.     Voorkomen is beter dan genezen

Gemeenten kunnen het aantal juridische procedures beperken door duidelijke ruimtelijke keuzes vooraf vast te leggen in beleid. Daarnaast is het belangrijk om in een zo vroeg mogelijk stadium in overleg te komen en te blijven met alle belanghebbenden. Dit zijn uiteraard omwonenden, maar ook grondeigenaren, ondernemers, natuurbelangenorganisaties of mede-overheden. Op basis van zienswijzen van tegenstanders kunnen tijdens de participatie- en bezwaarfase plannen nog aangepast en verbeterd worden om te voorkomen dat beroep aangetekend wordt. Hoewel het aantal beroepen hiermee beperkt kan worden, zullen pertinente tegenstanders hier niet door geweerd worden. Maar ook tijdens de beroepsfase loont het soms om informeel in gesprek blijven met indieners van beroep en kan al tot een oplossing gekomen worden voordat een formele zitting en uitspraak plaatsvindt. Door de lange doorlooptijden bij rechtbanken en Raad van State is er op dit moment helaas ook sprake van een perverse prikkel waarbij individuele indieners van beroep soms tegen zeer hoge afkoopsommen van ontwikkelaars bereid zijn hun beroep in te trekken[3].

2.     Onderzoek procesversnellingen binnen de wettelijke kaders

Wanneer nagedacht wordt over versnellingsmogelijkheden in de bezwaar- en beroepsfasen loop je al snel tegen wetsbeperkingen aan. Het recht om als burger in beroep te gaan tegen een beslissing van de overheid is een groot goed dat in onze democratische rechtstaat dan ook beschermd moet worden. Wel is het goed om te onderzoeken of er procesversnellingen mogelijk zijn waarbij eerder uitspraak kan worden gedaan. Zo zouden beroepsgronden die niet voldoen aan het relativiteitsvereiste[4] of waarvan evident is dat ze passen binnen de jurisprudentie bijvoorbeeld beknopter afgehandeld kunnen worden, zodat zittingen zich kunnen focussen op de kern van een beroep.

3.     Versnelling door publiek-private samenwerking en risicodeling

Juridisch gezien staat ontwikkelende partijen niets in de weg om op basis van een verleende vergunning te starten met bouwen. Slechts een klein deel van de beroepen blijkt uiteindelijk gegrond te zijn. En zelfs bij gegronde beroepen is de kans dat een plan op basis hiervan niet doorgaat zeer beperkt. Toch is de financiële impact van het stilleggen van de bouw of zelfs weer af te moeten breken voor ontwikkelende partijen te groot om voor een onherroepelijke vergunning te starten met bouwen. Wanneer plannen vooraf juridische gescreend worden zou het risico op gegronde beroepen vooraf nog beter ingeschat kunnen worden. Wanneer deze risico’s afgedekt worden, kan grote tijdswinst bereikt worden. Het is daarbij zaak te werken aan een cultuurverandering, waarbij overheid, corporaties en marktpartijen elkaar kunnen vertrouwen en in plaats van risico’s zo veel mogelijk te verleggen, daadkrachtig samenwerken aan het halen van de planning binnen woningbouwontwikkelingen.

4.     Anticiperen en versnellen in eerdere fasen.

Verlenging van het ontwikkelproces is op complexe locaties met veel belanghebbenden, los van de vertraging in de doorlooptijden, een in te calculeren risico. Veel gemeenten geven aan daarom meer dan 130% aan zachte plannen op te nemen om tegenvallende ontwikkelingen op te kunnen vangen. Dit leidt niet tot versnelling op planniveau, maar zorgt er wel voor dat op portefeuilleniveau de productie gehaald wordt. Op planniveau kunnen gemeenten bijdragen aan een zo soepel mogelijk verloop door tijdens de bezwaar- en beroepsfase pro-actief te handelen, zoals bijvoorbeeld het zo tijdig mogelijk indienen van verweerschriften. Hoewel vertraging in de eindfase van de ontwikkeling door bezwaar- en beroep zeer frustrerend is, neemt deze fase ten opzichte van de totale ontwikkeltijd slechts een klein deel in beslag. Werken aan efficiëntie in de fasen voorafgaand aan de bezwaar- en beroepsfase, bijvoorbeeld door parallel plannen[5], zal mogelijk een groter versnellend effect hebben.

Wil je meer weten over het onderzoek? Het hele rapport is hier te vinden.

[1]De Telegraaf, 10 september 2024, EenVandaag, 31 juli 2024

[2] Niet-belanghebbende kan soms toch bij bestuursrechter in beroep tegen omgevingsbesluit - Raad van State

[3] NRC, 11 augustus 2024, Rijnmond, 14 september 2024

[4] Het relativiteitsvereiste staat in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Het houdt in dat een appellant in een (hoger)beroepsprocedure alleen met succes een beroep kan doen op een norm, als deze norm bedoeld is om zijn of haar belangen te beschermen.

[5] Pilot parallel plannen voor versnellen woningbouwprocedures | Versnellen woningbouwprocessen | Home | Volkshuisvesting Nederland