Meetbaar vertrouwen als basis voor intergemeentelijke samenwerking

In dit artikel stel ik dan ook een samenwerkingsmonitor voor die gebaseerd is op het meten van vertrouwen als essentieel bestanddeel van samenwerking. Deze monitor helpt niet alleen om samenwerkingen te evalueren en verbeteren, maar kan ook dienen als een structureel instrument om onderlinge relaties te versterken.

Intergemeentelijke samenwerking is cruciaal, zeker in het sociaal domein, waarin gemeenten steeds meer gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor complexe vraagstukken zoals jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie. De decentralisaties van 2015 hebben niet alleen verantwoordelijkheden verschoven, maar ook nieuwe uitdagingen gecreëerd door de complexiteit van het speelveld en de noodzaak tot samenwerking in een netwerk van diverse actoren.

Het speelveld van de jeugdzorg is hierbij een goed voorbeeld van complexiteit. Jeugdzorg vereist niet alleen een hoge mate van beheersing vanwege de diversiteit (en aantallen) aan betrokken netwerkactoren en het maatschappelijke belang, maar ook een duidelijk gedefinieerde dienstverlening en een afgebakende scope van de samenwerking. Gemeenten, zorgaanbieders en andere stakeholders hebben daarbij vaak elk hun eigen visie, normen en belangen, en “couleur locale” (m.b.t wat goede zorg is en hoe de toegang daartoe verloopt) wat het proces van samenwerken en gezamenlijke besluitvorming uitdagend maakt. Heldere afspraken en een goede onderhandeling over belangen zijn daarbij essentieel om spanningen in goede banen te sturen.

In dit speelveld komen drie belangrijke sturingsmechanismen (Rhodes, 1996 en Bannink, Het managen van activering: een dubbele uitdaging) vaak gelijktijdig voor:

1. Hiërarchie (aansturen): Gemeenten maken gebruik van hiërarchische aansturing, bijvoorbeeld binnen gemeenschappelijke regelingen die taken coördineren o.b.v. van dienstverleningsovereenkomsten.

2. Marktwerking (kopen): Marktprincipes komen naar voren in inkooprelaties, zoals bij het contracteren van jeugdzorgaanbieders. Dit vereist duidelijke afspraken over kwaliteit, kosten en resultaten.

3. Netwerksturing (overleggen): Gemeenten en andere stakeholders opereren in een dynamisch netwerk waarin gedeelde visie, transparantie en vertrouwen de basis vormen voor samenwerking voor optimale (en betaalbare) zorg voor burgers.

Er is een veelheid aan factoren¹ die een rol spelen bij samenwerking, maar niet iedere factor weegt even zwaar. Sommige factoren zijn daarbij ook weer een onderdeel van een andere factor. Het centrale thema voor een goede samenwerking is vertrouwen. “Vertrouwen is een sine qua non van samenwerking” (Huxman & Vangen, 2005). Vertrouwen is de verbindende factor die actoren met verschillende visies en belangen bijeenhoudt. Het helpt spanningen te overbruggen, zorgt voor betere communicatie en faciliteert gezamenlijke besluitvorming. Zoals Schmidt in zijn essay Praten met elkaar en de overheid benadrukt, moet een open netwerk gebaseerd zijn op vertrouwen en doorleefde betrokkenheid. Het ontbreken van vertrouwen kan leiden tot fragmentatie, inefficiëntie en wantrouwen binnen samenwerkingen.

De samenwerkingsmonitor: een instrument gebaseerd op vertrouwen

In de literatuur over vertrouwen² wordt door Smolders (Trust unravelled, 2019) aangegeven dat vertrouwen tussen contractpartijen bestaat uit meerdere componenten, zoals normen en waarden, professionaliteit, communicatie, gelijkwaardigheid, gezamenlijkheid en rentmeesterschap. Vertrouwen is daarbij geen statisch gegeven; het kan groeien of afnemen afhankelijk van ervaringen, communicatie en wederzijds begrip. De monitor die ik voorstel, meet deze elementen op een gestructureerde manier en biedt inzichten in trends en knelpunten.

De opzet van de samenwerkingsmonitor

De samenwerkingsmonitor bevat dan o.a. een aantal hoofdthema’s:

1. Normen en waarden: Hoe goed sluiten de normen en waarden van de samenwerkende gemeenten op elkaar aan? Zijn er gedeelde prioriteiten, zoals kwaliteit van zorg of kostenbeheersing?

2. Professionaliteit: Worden de capaciteiten en expertise van de betrokken actoren erkend en gewaardeerd, en is deze in voldoende mate aanwezig?

3. Communicatie: Hoe transparant en consistent verloopt de communicatie? Zijn afspraken duidelijk en worden verwachtingen openlijk gedeeld?

4. Gelijkwaardigheid: Worden alle partijen even serieus genomen in besluitvorming, ongeacht hun omvang of invloed binnen het netwerk?

Het meetproces

De monitor wordt uitgevoerd als een jaarlijkse vragenlijst met een aantal (gevalideerde) vragen per thema die door alle betrokken partijen wordt ingevuld. Door een combinatie van kwantitatieve (scoringssystemen) methoden eventueel opgevolgd door kwalitatieve (open vragen, interviews), worden zowel harde data als subjectieve percepties verzameld. Belangrijk hierbij is het meten van trends: stijgt het vertrouwen over de tijd, of neemt het af? En waar ligt dat dan aan? Zijn er verschillen m.b.t. tot de thema’s en/of tussen de verschillende functies? Zijn er verschillen m.b.t. thema’ en functies tussen de gemeenten of zelfs binnen een individuele gemeente?

Een fictief voorbeeld

Een samenwerkingsverband van vijf gemeenten wil gezamenlijk jeugdzorg inkopen. Door de monitor in te zetten, wordt bijvoorbeeld zichtbaar dat de dimensie "gelijkwaardigheid" laag scoort. Een interventie kan dan bestaan uit het organiseren van mediation-sessies, visieworkshops of het aanpassen van besluitvormingsstructuren van de samenwerking om een gelijker (voelend) speelveld te creëren.



De samenwerkingsmonitor als onderdeel van een nieuw interventierepertoire

In complexe samenwerkingen, zoals in het sociaal domein, zijn traditionele interventies vaak ontoereikend. Daarom pleiten Van der Steen, Peters en Twist (2010) in De Boom en het Rizoom voor een nieuw interventierepertoire dat ruimte biedt voor meer reflexieve en verbindende benaderingen. Een vertrouwensmonitor kan hierin een belangrijke rol spelen. Deze monitor biedt niet alleen een instrument om vertrouwen tussen netwerkpartners te meten, maar maakt het ook mogelijk om spanningen en verbeterpunten systematisch in kaart te brengen.

Een andere waardevolle toevoeging aan dit interventierepertoire zou de introductie kunnen zijn van een vertrouwensadviseur. Deze persoon fungeert als een tussenfunctie (of rol) die niet alleen partijen begeleidt in het opbouwen van vertrouwen, maar ook actief bijdraagt aan het verbinden van belangen en perspectieven binnen een netwerk. De vertrouwensadviseur biedt dan een neutrale en faciliterende rol in situaties waar verschillen in visie en belangen een obstakel vormen voor samenwerking en gebruikt de monitor als startpunt voor gesprekken hierover.

De samenwerkingsmonitor is vooral goed te gebruiken wanneer er sprake is van een “kliek” van netwerkactoren omdat er hiermee een zicht wordt geboden op onderhuidse zaken als verschillen in normen en waarden, professionele omgang maar ook verschillende ideeën met betrekking tot competenties en kennis.

De samenwerkingsmonitor is daarnaast uitermate toepasbaar in inkooprelaties (m.n. als er sprake is van daadwerkelijke partnerschappen³) waarbij er echter ook goed zicht dient te zijn op de prestaties in relatie tot de (contract)doelstellingen. De samenwerkingsmonitor kan dan uitgebreid worden met vragen op kwalitatieve thema’s zoals integraliteit en ketensamenwerking en onderdeel uitmaken van frequente contractgesprekken met andere meer kwantitatieve (kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s). Voor veel gemeenten geldt echter dat er ook vaak sprake is van vormen van inkoopsamenwerking waarbij er gezamenlijk diensten bij derden worden ingekocht. In dat verband is het interessant om te kijken naar het werk van Schotanus (Inkoopsamenwerking, van theorie naar praktijk, 2004) die erop wijst dat naarmate er meer samengewerkt wordt er meer (schaal⁴)voordelen aan samenwerking zijn, maar die ook goed zicht biedt op waarom samenwerking voor de grotere partijen in een samenwerking soms minder interessant kan zijn dan voor de kleinere partijen (in verhouding meer nadelen en minder voordelen). Een goed begrip van de verschillende samenwerkingsmodellen en de verdeling van kosten en zeggenschap kan de samenwerking ten goede komen, waarbij vertrouwen in elkaar dus een basisvoorwaarde is.

De samenwerkingsmonitor gebaseerd op vertrouwen biedt dus een gestructureerde manier om samenwerking binnen het sociaal domein te verbeteren. Door de focus te leggen op cruciale dimensies zoals normen, professionaliteit en communicatie etc., helpt de monitor niet alleen om knelpunten te signaleren, maar ook om constructieve oplossingen te formuleren. De inzichten uit de leergang benadrukken dat complexe samenwerkingen vragen om flexibele en reflexieve aanpakken. Door gebruik te maken van de samenwerkingsmonitor kunnen gemeenten niet alleen vertrouwen meten, maar ook een robuuste basis leggen voor duurzame en succesvolle samenwerkingen.

¹ Emerson et al. (2012) beschrijven in hun raamwerk voor “collaborative governance” het element “gedeelde motivatie” als een zichzelf versterkende cyclus die bestaat uit de volgende elementen: vertrouwen, wederzijds begrip, legitimiteit en commitment, maar ook het element “principiële betrokkenheid” dat een grote rol speelt bij het verkrijgen van gedeelde doelen.

² Lui (2015) onderscheidt drie vormen van vertrouwen in samenwerkingen tussen organisaties: competence trust (vertrouwen in de vaardigheden en capaciteiten om afspraken na te komen), reliability trust (vertrouwen dat de ander eerlijk is en afspraken nakomt, zowel formeel als informeel) en goodwill trust (vertrouwen in de intentie en integriteit van de ander om ethisch en moreel juist te handelen). Botsman (2024) past dit toe op persoonlijk vertrouwen en voegt naast competence, reliability, integrity (morele oprechtheid) ook empathy (inlevingsvermogen) toe als essentiëel element.

³ Er zijn veel verschillende inkooprelaties waarvan een partnerschap de meest complexe en vergaande is. Dit vereist echter op alle niveaus een inrichting die ook past bij partnerschap zoals bijvoorbeeld geen boetebedingen maar eerder deling van risico’s en opbrengsten (Vested Outsourcing, Vitasek 2013)

⁴ In het sociaal domein zijn er nauwelijks schaalvoordelen op volume te halen, dat zal eerder gaan over schaalvoordelen door gezamenlijke uitvoering van operationele zaken. Dit vereist echter wel harmonisatie van bijvoorbeeld toegangsprocessen.