Leve de integrale visie, of blijven politiek en praktijk verslaafd aan ‘micro’?

Eerst gaan we twee jaar terug in de tijd. Na vele jaren voorbereiding werd op 1 januari 2024 de Omgevingswet ingevoerd. De stelselwijziging zou een keerpunt in het omgevingsrecht betekenen: door de historische samenvoeging en vervlechting van wet- en regelgeving werd een brede(re) en integrale visie op de leefomgeving leidend.

De omgevingsvisies en omgevingsplannen die aan de basis staan van die integrale visie, worden in den lande natuurlijk wel gemaakt, omdat het moet. Maar alle goede intenties ten spijt kiest de praktijk het liefst voor micro-oplossingen. Al bij de invoering van de Omgevingswet werd door experts gewaarschuwd dat op gemeentelijk niveau het wel erg eenvoudig en daardoor aantrekkelijk werd om buitenplans af te wijken van het Omgevingsplan. Dit kan in de vorm van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, kortweg BOPA, de opvolger van de vroegere – en destijds ook al populaire – kruimelregeling. De BOPA is bedoeld om een omgevingsvergunning aan te vragen als een activiteit in strijd is met het omgevingsplan. Maar zou in plaats daarvan dan niet het bredere omgevingsplan aangepast moeten worden?

Het is druk op de geitenpaadjes

De vermoedens werden bewaarheid: nog geen twee jaar na de invoering staat de teller op maar liefst 4100 op Overheid.nl gepubliceerde BOPA-aanvragen en -besluiten. Ook telden we deze week de 67e gerechtelijke uitspraak over de BOPA, waarbij wordt geconstateerd dat dit instrument “nu echt op stoom begint te raken.”

Deze 67e uitspraak was volgens duider mr. Yuval Schönfeld erg interessant voor de uitvoeringspraktijk, omdat werd ingegaan op wat de verleende BOPA betekent voor het onderliggende omgevingsplan. De conclusie is dat de omgevingsvergunning in dit geval terecht is verleend; het omgevingsplan had voor dit specifieke bouwplan geen betekenis en hoeft dus niet te worden gewijzigd.

Dit soort gerechtelijke uitspraken ondersteunt de huidige praktijk waarin in veel minder gevallen wordt gekozen voor de ‘koninklijke weg’ om een dergelijke activiteit te regelen, namelijk via een wijziging van het omgevingsplan. Door het stug bewandelen van laagdrempelige geitenpaadjes blijft de integrale visie op de leefomgeving op lokaal niveau alsnog onderbelicht, al dient ook een BOPA aan een aantal binnen de Omgevingswet vallende eisen te voldoen, zoals de afweging van evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

Zorgen over integraliteit

De Evaluatiecommissie Omgevingswet sprak zijn zorgen uit over deze tendens. In een brief aan de minister van begin dit jaar constateerde de commissie vier belangrijke aandachtspunten:

“Naast participatie, slagkracht van overheden, vergunningverlening, toezicht en handhaving gaat het vooral om de beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving. De commissie constateert dat dit verbeterdoel nog onvoldoende zijn beslag krijgt, maar heeft vooral zorgen over ontwikkelingen die de beoogde integraliteit de komende jaren onder druk kunnen zetten. Deze hebben onder andere te maken met de gevolgen van de inzet van de vele BOPA’s en het loslaten van het vereiste van onlosmakelijke samenhang.”

In een op het rapport gebaseerde Kamerbrief gaf minister Mona Keijzer aan dat met het oog op de veelvuldig aangevraagde omgevingsvergunningen via BOPA’s “nu nog niet goed te beoordelen [is] in hoeverre dit eventueel leidt tot een gebrek aan samenhang.” In de afsluiting van de kamerbrief hamert de minister op het belang van samenhangend beleid, gericht op het benutten en beschermen van de leefomgeving. Precies datgene waarover de evaluatiecommissie zich zorgen maakt.

De BOPA is op zich een goed instrument om projecten snel(ler van de grond te laten komen, benadrukte mr. Shanna Derksen van Wijn & Stael Advocaten exact een jaar geleden in een interview met PONT | Omgeving. Maar: “De BOPA’s moeten straks allemaal ingepast worden in het omgevingsplan en daarin kunnen juridische complicaties en mogelijke vertragingen ontstaan. In sommige gevallen kan het daarom wel zinvol zijn om nu al in te zetten op omgevingsplanwijzigingen, vooral als projecten een groter gebied beslaan.”

Lekker micro

Het lijkt een breder politiek en maatschappelijk probleem. Of het nu de stikstofcrisis betreft, de woningopgave, migratie: door gesteggel over details komen grote transities niet van de grond. Voelt men zich zo thuis op het microniveau? Een klein overzichtelijk oplossinkje, zodat die grote steen niet verplaatst hoeft, is dat lekker makkelijk? Vinden we samen tot grote oplossingen komen te ingewikkeld, te veel gedoe, of is het land daarvoor te verdeeld?

Gelukkig weten we dat het kan, het voor elkaar boksen van grote transities waarmee juist polderend Nederland in het verleden successen boekte. De twee (in)formerende politieke partijen gaven de afgelopen weken een hoopvol startschot. D66 en CDA deinsden in hun verkiezingsprogramma’s al niet terug voor gewaagde voornemens en toonden in hun gezamenlijke formatiedocument van vorige week niet alleen snelheid, maar ook lef. Welke van de andere partijen durven op die trein te springen? Helaas zien we ook nu partijen die zich blijven ingraven in hun ‘campagnestand’ en wordt opnieuw over een impasse gesproken.

Naïeve dromen over daadkracht

Een beetje dromen mag altijd. Wie weet wordt straks door het nieuwe kabinet toch een pan vol hete aardappelen van de afgelopen dertig jaar op het vuur gezet, en wordt Nederland in een spervuur van daadkracht eindelijk (?) getrakteerd op immer terugkerende en daardoor haast naïef klinkende voornemens als rekeningrijden, het gedwongen uitkopen van boeren en het écht rigoureus beperken van de hypotheekrenteaftrek. Natuurlijk, het zijn politiek gezien weinig sexy maatregelen, en sommige landgenoten hebben er serieus nadeel van. Maar volgens experts zijn ze vrijwel zeker effectief tegen achtereenvolgens klimaatverandering, de stikstofimpasse en ongelijkheid op de woningmarkt.

Als de politiek het niet kan, hebben we de burger nog. Kijk naar een groep van 175 willekeurige Nederlanders uit alle hoeken van de samenleving. Hun achtergrond, visies en politieke kleur verschilden totaal. Toch kwamen ze tot 13 duidelijke, onderbouwde en absoluut implementeerbare suggesties voor effectieve klimaatmaatregelen, die volgens CE Delft onder andere kunnen leiden tot een verlaging van de CO2-uitstoot van 10-15%. Effectieve maatregelen zijn van groot belang, want niet alleen zijn de klimaatdoelen van 2030 uit zicht verdwenen, óók verloopt de verduurzaming in Nederland verre van eerlijk, zo bleek uit het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). De les: met een beetje goede wil om het land vooruit te helpen, komen we er echt wel. Daar hoef je niet eens expert voor te zijn.

Rijk, provincie, gemeente: doe er wat mee. En nu écht, graag, met oog voor het grotere belang, en met lef om benadeelden te trotseren. Of, om binnen de leefomgeving te blijven: een BOPA is mooi, maar mogen we ook eens het vizier richten op een (omgevings)visie en een (omgevings)plan?