Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming: Belangrijk én urgent

De voorgeschiedenis

In 2015 werden de colleges van B & W verantwoordelijk voor veilig en gezond opgroeien van haar inwoners. Dit was een novum, want sinds 1905, bij invoering van de Kinderwetten, stond de gemeentelijke overheid effectief buitenspel. De kwetsbaren in de samenleving waren het domein van het particulier initiatief in het verzuilde Nederland. De overheid diende zich niet met de opvoeding van het kind te bemoeien.

Vanaf dat moment ontwikkelde de Nederlandse jeugdbescherming zich afwijkend van landen om ons heen.(2) Daar heeft de lokale overheid juist wèl een taak met een gezinsgerichte en opvoedkundige aanpak. Rood- de Boer beschrijft in haar proefschrift hoe in de decennia na 1905 pleidooien van gemeenten zelf én jeugdrechtdeskundigen voor een meer gezinsgerichte benadering van de jeugdbescherming door deze sector ongepast en bemoeizuchtig werden gevonden.(3)

De jeugdbescherming werd een autonome werksoort. Een preventieve aanpak van kindermishandeling die voorlichting en hulp biedt, paste in de 80-er jaren niet bij de Justitiële Raad voor de Kinderbescherming en Gezinsvoogdij. Dus splitsten de vertrouwensartsen inzake kindermishandeling zich af en richtten het Bureau Vertrouwensartsen op, een voorloper van Veilig Thuis. Door tragische gebeurtenissen als de dood van Savannah en het meisje van Nulde (4) ontstond meer nadruk op bescherming, controle en beheersing van risico’s.

Beroepskrachten en organisaties klagen thans al jaren over de te grote druk van regels, protocollen, richtlijnen, voorschriften en rapportages. Voor de jeugdbescherming is de regeldruk in het nieuwe stelsel toegenomen. Er komt maar geen “Meer ruimte voor professionals door de regeldruk serieus terug te dringen”.(5)

Terwijl van 2009 t/m 2016 het aantal Ondertoezichtstellingen daalde, zien we sinds 2016 een gestage toename.(6) Als tijdig, passende hulp ontbreekt kun je met name ook een toename van spoed-behandelingen bij de kinderrechter verwachten: de Voorlopige Onder Toezicht Stelling (VOTS) laat vanaf 2015- 2019 een stijging met 44% zien.(7)

Volkomen begrijpelijk dat gemeenten in 2015, toen zij na 110 jaar een nieuwe rol en verantwoordelijkheid kregen, niet onmiddellijk de impact hiervan inzagen. Zij hadden de handen vol aan de haastig uitgevoerde decentralisatie en daarbij behorende transitie. Bovendien was door aanpassingen in de Jeugdwet de keten langer geworden dan ooit. Dat gebeurde door de toegangsfunctie voor vrijwillige hulp en de aanpak kindermishandeling van het Bureau Jeugdzorg organisatorisch te splitsen en te beleggen bij respectievelijk wijkteams en aparte veilig thuis organisaties. Veilig Thuis kwam vervolgens terecht in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning en niet in de Jeugdwet.

De eerste evaluatie Jeugdwet in 2017 deed de wenkbrauwen fronsen omdat er ten aanzien van jeugdigen, waarbij veiligheid in het geding is, grote problemen gesignaleerd werden in het beschikbaar zijn van een toereikend, tijdig en passende aanbod van hulp.(8) In 2019 startten Gemeenten en ministeries daarom landelijke pilots, onderdeel van het “Zorg voor de jeugd”-programma”, actielijn 5 “ jeugdigen beter beschermen”. Die verliep voorspoedig, Het programma Zorg voor de Jeugd zette, ondanks corona, een lerende omgeving op voor de pilots waarin kennisuitwisseling tussen de pilots plaatsvond.

In 2019 en 2020 brachten de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en Justitie en Veiligheid (J&V) een advies uit met een niet mis te verstane titel: kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd.(9) Hun constatering zette de zaak op scherp in het parlement en daarbuiten. Want zij constateerden dat de Nederlandse overheid niet voldoet aan bepalingen uit het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), het Europees verdrag voor de Rechten van de mens en het verdrag van Istanbul. Die verdragen gebieden dat de overheid moet respecteren dat de eigen ouders hun kinderen opvoeden en verzorgen. De overheid moet regelen dat kwetsbare kinderen en gezinnen hulp en bijstand krijgen en zo nodig bescherming ontvangen als gezond en veilig opgroeien in het geding is. Dat inperkingen daarvan met de nodige rechtswaarborgen moeten worden omgeven.

En nu is dan de kogel door de kerk: VWS en J en V brengen gezamenlijk een toekomstscenario uit voor kind- en gezinsbescherming. Zij doet dat als reactie op het advies van de inspecties en de gehele voorgeschiedenis vanaf 2015.

Het scenario

In hoofdstuk 1 staat centraal wat het toekomstscenario precies inhoudt. Wat is die nieuwe visie op kind- en gezinsbescherming? Hoofdstuk 2 beschrijft het scenario vervolgens meer in detail en benadrukt hoe de kind- en gezinsbescherming zou moeten worden opgezet. Welke aanpassingen in organisaties, bevoegdheden en samenwerkingsrelaties zijn nodig om een duurzame cultuurverandering te ondersteunen? Hoofdstuk 3, ten slotte, vat het proces samen dat alle betrokken partijen gezamenlijk gaan vormgeven. Welke stappen moeten worden gezet? Wat moet er nog worden georganiseerd en uitgezocht – en wanneer gaat dat ongeveer gebeuren? De inhoud van het scenario (hoofdstuk 2) staat reeds beschreven in een eerder artikel van Zorg&Sociaalweb.(10 Visie en de daarbij horende kernwaarden staat uitstekend aangegeven in onderstaande figuur dat als bijlage In het genoemde scenario-rapport is opgenomen.

Bron: Rapport 'Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming', Rijksoverheid 30-03-2021, 1.

Hoofdstuk 3 betreft de concretisering van het toekomstbeeld. Die gaat in gezamenlijkheid, op een verantwoorde manier, met een doelgerichte aanpak en met een breed draagvlak, aldus de kamerbrief (11) die bij het scenario hoort. Veel interessante vraagstukken die vragen om nadere uitwerking worden genoemd, zoals de taak en functie van de (kinder)rechter. Ook het maatregelenpakket wordt mogelijk aangevuld met een afdwingbare maatregel van ondertoezichtstelling voor opvoeders

Rond 2030 zou het scenario gerealiseerd moeten zijn. Of dit allemaal inderdaad zo gaat lopen, laten de twee bewindslieden over aan het nieuwe kabinet.

Beoordeling

Voor een groot deel kunnen wij inhoudelijk instemmen met het scenario. We hebben onze mening over de kernwaarden in figuur 1 reeds onderbouwd in twee eerdere artikelen op Zorg&Sociaalweb.(12)(13) Het scenario sluit verder goed aan op de voorgeschiedenis. De bewindslieden hebben geleerd van de pilotprojecten die in een zestal regio’s in 2019 en 2020 hebben gedraaid. De eerste resultaten van de landelijke pilots waren dan ook erg hoopgevend: presentie voor de client, begrip en onderling vertrouwen leidden tot de eerste positieve resultaten in de pilots. Er werd tijdswinst geboekt door o.a. een betere aansluiting op het jeugdteam, een teamaanpak in plaats van estafettestokjes doorgeven van Veilig Thuis, Raad voor de Kinderbescherming en Gecertificeerde Instellingen, het aantal betrokkenen bij het proces rond een casus te beperken.(14) Hieruit blijkt dat hulp en recht elkaar juist nodig hebben en elkaar versterken als het nodig is.

De in het stuk en kamerbrief genoemde knelpunten liegen er niet om. Ze hebben betrekking op de kwaliteit van de hulpverlening, de procedurele rechtswaarborgen en de organisatorische vormgeving van het stelsel. Het is zo ingewikkeld geworden dat zelfs professionals die erin werkzaam zijn niet helder voor ogen hebben wat hun taak en rol is en die van anderen. Positief is hierbij dat er geen sprake is van een big bang reorganisatie zoals de drie decentralisaties waren in 2015, maar ont-wikkelen van deze complexiteit. Sterk is ook dat het stelsel als geheel tegen het licht gehouden wordt, dus bijvoorbeeld ook de kinderrechtspraak. Een laatste sterk punt is dat de Kamerbrief urgentie en daadkracht uitstraalt.

Zwakke punten in het scenario

Wat tegenvalt is dat het scenario geen cliënten betrekt in de concretisering ervan.(15) Zo stelt de Kamerbrief: “de nadruk op zorgvuldigheid komt voort uit het besef dat het proces naar het toekomstscenario veel zal betekenen voor de betrokken organisaties en professionals die daar werken. Typerend en ronduit paternalistisch is dat hier niet als eerste de cliënten genoemd worden. Zij immers zijn de hoofdpersoon en hebben het meest te lijden onder de huidige situatie. Hun – immer ongehoorde - stem vraagt om urgentie! Het Kinderrechtenverdrag stelt in artikel 3 dat het belang van het kind steeds de eerste overweging behoort te zijn. Ook dit onderstreept de urgentie. Het vraagt een creatieve, inspirerende aanpak om op organisatorisch gebied te komen tot een lean proces. Eén die voor cliënten die ermee te maken krijgen te begrijpen valt en waarin zij daadwerkelijk vooral hulp en steun mogen ontvangen.

Een tweede punt betreft de aanpassing van de wetgeving. We geven een schrijnend voorbeeld. De vanaf 2008 ingevoerde Delta methode voor professionals in de jeugdbescherming combineert hulp en recht. De Jeugdwet uit 2015(16) maakt echter een knip tussen hulp en recht en verbiedt jeugdhulp door gecertificeerde instellingen. (Art 3.5 JW, eerste lid) Zij vermeldt expliciet dat de gezinsvoogdij werker en de jeugdreclasseerder primair casus regisseurs en geen hulpverleners zijn.(17) Veel gecertificeerde instellingen hebben dit artikel zeer letterlijk geïnterpreteerd door vrijwel élke hulp en begeleiding uit het professionele proces te verwijderen. Cliënten krijgen geen hulp alleen toezicht. Onze ervaring met cliënten uit de rechtspraktijk bevestigen het beeld dat zij ernstig te lijden hebben onder een afstandelijke, koel regisserende gezinsvoogdij. Die plaatst zich zeer bewust niet naast de ouders en verplaatst zich vanuit deze taakinvulling onvoldoende in hun situatie. Dit resulteert in een op risicobeheersing van (on)veiligheid gericht systeem rond het kind, met een veelheid aan elkaar controlerende entiteiten.
De bepaling in de Jeugdwet die de knip tussen hulp en regie maakt moet naar onze mening zo spoedig als mogelijk verdwijnen.(18) Het toekomstscenario zet op pagina 52 weliswaar de deur open met verwijzing naar het experimenteerartikel, maar vervolgt dat er wel eerst een AMVB opgesteld moet worden met voorwaarden om belangenverstrengeling te voorkomen. Bedenk dat het hier in het stelsel gaat om een knip die professionals in de pilots als kunstmatig en niet relevant beschouwden! (19) Ruimte voor professionals wordt traditiegetrouw echter meteen met een regelreflex beantwoord.

De bijlage bij de brief: “Toekomstscenario voor kind en gezinsbescherming” bevat een wenkend perspectief voor doorontwikkeling. Opvallend is de routekaart met keurige vervolgstappen in 4 fasen: 1-voorbereiding 2-beproeven 3- evalueren en 4- landelijk implementeren en verankeren. Dat is veranderkundig gezien een nogal lineair/statische aanpak. Terecht voor het stelsel als geheel. Maar urgente veranderingen vragen bestuurlijk/organisatorisch een meer dynamische, veranderkundige aanpak om te komen tot een lean proces. Wij pleiten voor een constante verbetercyclus met lokaal actieonderzoek. Zo kunnen gemeenten, lokaal en regionaal, komen tot het lean, bottom up ontwikkelen van de jeugdbeschermingsfuncties vanuit een landelijke en regionale regie. Wij pleiten voor het onmiddellijk loslaten van de wettelijke knip tussen regie en hulp en juist het (weer)(20) methodisch verbinden hiervan. Er is verder vooral professionele ruimte nodig om te komen tot een uiteindelijk in wetgeving gestolde praktijk die doelmatig en effectief is om kwetsbare gezinnen vooral te helpen en de kinderen zo nodig te beschermen.

Tenslotte

Het systeem van de kinderwetten heeft zich al polderend gefragmenteerd, waarbij cliënten nooit een stem hadden en er vooral óver hen werd beslist. Het paternalistische woord jeugdbescherming, waarin het lijkt of er een instantie is die weet wat het beste is voor het kind(21), vervangen we nu voor gezinsbescherming, systemisch gezien een stap vooruit. We willen benadrukken dat het vooral moet gaan om helpen van ouders en jongeren en zo nodig pas later om beschermen. Laten beleidsmakers bij alle veranderingen als kompas cliëntervaringen hanteren en steeds storytelling benutten. Alleen dan krijgt Nederland een jeugd- en gezinsbescherming die goed werkt voor kinderen en hun ouders.