Vijf jaar na dato nog steeds PAS op de plaats

De nasleep van het sneuvelen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in 2019 duurt vijf jaar later nog altijd voort. Dat blijkt wel uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 mei 2024. Daarin was de vraag aan de orde of handhavend moest worden opgetreden tegen een onder het PAS vergunde biomassacentrale.

De Afdeling oordeelde dat voor de exploitatie daarvan inderdaad een natuurtoestemming nodig is, die echter ontbreekt. Handhavend optreden is dan in beginsel geboden. Dat is vervelend, omdat de biomassacentrale destijds geheel conform de regels is vergund. De PAS-uitspraak leidt er echter toe dat achteraf gezien alsnog een natuurvergunning voor stikstof noodzakelijk is, zo oordeelt de Afdeling.

Wat was het Programma Aanpak Stikstof (PAS)?

Het PAS beoogde te voorzien in maatregelen om de bestaande stikstofdepositie in heel Nederland stevig te laten afnemen. Door die afname konden projecten die slechts een beperkte toename van stikstofdepositie veroorzaakten (nl. tot 1 mol per hectare per jaar), worden vrijgesteld van een natuurvergunning. Een enkele (PAS)-melding is voldoende. Onder de streep zou de namelijk nog steeds sprake zijn van een afname, zo was de gedachte.

Hoe oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak nu?

Natuurtoestemming toen niet nodig
Bij de beoordeling van aanvraag van de milieuvergunningen voor de biomassacentrale in 2017, was een natuurtoestemming door de algemene vrijstelling niet noodzakelijk. Als die toestemming wel nodig was geweest, had het college van burgemeester en wethouders (de gemeente) bij de beoordeling van de aanvraag moeten concluderen.

Dan zou de zo genaamde ‘aanhaakverplichting’ gelden, waarbij de gemeente het college van gedeputeerde staten (de provincie) om die natuurtoestemming vraagt (in de vorm van een ‘verklaring van geen bedenkingen’). Als de provincie die natuurtoestemming verleent, wordt deze onderdeel van de te verlenen milieuvergunningen.

Vergunningen onherroepelijk
De biomassacentrale voert in deze procedure dan ook aan, dat bij de verlening van de vergunningen al oordeel is gegeven over de vraag of sprake is van de noodzaak van een natuurtoestemming. Omdat die vergunningen onherroepelijk zijn en formele rechtskracht hebben gekregen, staat in rechte vast dat geen natuurtoestemming nodig is en is dus ook geen sprake van een overtreding. Een dergelijke redenering heeft de Afdeling eerder al eens goedgekeurd.

Afdeling: vergunningen zijn geen oordeel over natuurtoestemming
De Afdeling overweegt dat de gemeente bij beide vergunningaanvragen geen beoordeling van of beslissing over een natuurtoestemming heeft gemaakt. Een beoordeling was ook niet mogelijk, omdat het destijds geldende Besluit natuurbescherming voorschreef dat het bevoegd gezag bij de verlening van een natuurtoestemming niet de stikstofdeposities betrekt die de geldende grenswaarde niet overschrijden. Ook de reactie op de verplichte PAS-melding kan niet als een oordeel over de noodzaak van een natuurtoestemming worden aangemerkt.

Handhavend optreden?
Omdat het PAS inmiddels is gesneuveld, geldt de daarin opgenomen vrijstelling niet meer en herleeft de plicht te beschikken over een natuurtoestemming. Die ontbreekt, zodat de exploitatie van de biomassacentrale in zoverre onrechtmatig is en daartegen handhavend moet worden opgetreden.

De Afdeling heeft in andere zaken over PAS-melders geoordeeld dat handhavend optreden onder omstandigheden onevenredig kan zijn. Daarbij moet echter niet alleen het belang van de overtreder, maar ook van de natuur worden betrokken. Dat had de provincie (die hier het bevoegd gezag is) echter nog niet gedaan en zal dus alsnog moeten gebeuren.

En nu?
In de uitspraken over het afzien van handhavend optreden tegen PAS-melders lijkt de Afdeling enkel het tijdelijk afzien van handhaving toe te staan. De overheid heeft immers maatregelen in het vooruitzicht gesteld om in ieder geval de stikstofdepositie van PAS-melders te compenseren, waardoor zij kunnen worden gelegaliseerd.

In afwachting van die maatregelen handhavend optreden, is onevenredig. Maar of die maatregelen voldoende zijn en of ze met het nieuwe kabinet überhaupt nog worden genomen, is onduidelijk. PAS dus op met nieuwe geitenpaadjes, of we zakken alleen maar verder in het stikstofdrijfzand.