De kracht van de beleidscyclus: Zo krijgt de overheid grip op ruimtelijke opgaven

Omgevingsvisies zijn vaak abstract en bieden doorgaans te weinig sturing. Ook verschilt het omgevingsplan fundamenteel van het vertrouwde bestemmingsplan, waarmee het karakter van het instrument verandert. Het resultaat? We ervaren dat de stap tussen een omgevingsvisie en het vastleggen van een ontwikkeling in een omgevingsplan te groot is. Met welk instrument moeten we beginnen om het hoofd te bieden aan ruimtelijk opgaven?

De beleidscyclus geeft antwoord op deze vraag. Door de instrumenten van de beleidscyclus op de juiste wijze in te zetten, krijgen we grip op de ruimtelijke opgaven. Werken met de beleidscyclus zorgt voor routines en vaste werkwijzen. Daarmee creëer je rust in het planproces.

Hoe werkt de beleidscyclus?

In de Omgevingswet staat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal. Zes juridische kerninstrumenten moeten hiervoor zorgen. In eerste instantie zorgt de beleidscyclus voor hun onderlinge verbinding en samenhang.

De instrumenten hebben hun eigen plek in de vier kwadranten van de beleidscyclus. In de beleidscyclus doorloop je de fases van beleidsontwikkeling naar beleidsdoorwerking. Vervolgens wordt het beleid uitgevoerd door het vast te leggen in voor inwoners en ondernemers bindende regels van het omgevingsplan en door het verlenen van omgevingsvergunningen. In het laatst kwadrant monitort de overheid of het vastgestelde beleid het juiste effect heeft gehad.

Om gebiedsontwikkeling op gang te krijgen, zijn de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning de meest passende instrumenten. Door ze op het juiste moment toe te passen krijgt de overheid regie in de gebiedsontwikkelingsprocessen.  

Door de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning op het juiste moment toe te passen krijgt de overheid regie in gebiedsontwikkeling.

Omgevingsvisie

Elke gemeente kent ruimtelijke opgaven. In de omgevingsvisie agenderen we deze opgaven. In de visie leggen we toekomstplannen vast als stippen aan de horizon. Ook leggen we de relatie tussen concrete gebiedsopgaven en de bestaande situatie. We beschouwen de kernwaarden en de identiteit van het gebied. We kiezen wat we willen behouden en versterken. De omgevingsvisie geeft daarmee een gefundeerde basis voor de keuzes die de gemeente maakt, en de eerste stappen richting uitvoering.

Door het samenbrengen van deze onderdelen in één visie worden de ambities en de koers voor een gebied duidelijk. Belangrijk is om te onthouden dat in de omgevingsvisie de gemeenteraad aan zet is. De omgevingsvisie is een strategisch document dat alleen de gemeente zelf bindt.

Programma

De praktijk leert; de stap tussen de omgevingsvisie en de uitvoering is groot. Vaak te groot om in één keer te zetten. Daarom maakt het programma onderdeel uit van de beleidscyclus. Het programma vertaalt de ambities uit de omgevingsvisie naar concrete uitvoeringsstappen. Het programma is hiermee hét instrument om dromen om te zetten in werkelijk doen. Het programma is voor het college van B&W de tool om de ambities uit de omgevingsvisie verder te brengen naar uitvoering. Het is mogelijk om een programma op te stellen per gebied of juist gericht op een specifiek thema.

Omgevingsplan en omgevingsvergunning

Blijkt uit het programma of de visie dat er regels en normen nodig zijn om doelen te bereiken? Dan kunnen we hiervoor regels opnemen in het omgevingsplan. Hier toetsen we per slot van rekening een aanvraag voor een omgevingsvergunning aan. Kortom: de gemeenteraad stelt de regels vast, die B&W kan toetsen bij het verlenen van een omgevingsvergunning.

De ervaring leert dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: bopa) ook een goed instrument is om een ontwikkeling mogelijk te maken. In de huidige transitiefase van het werken naar het definitieve omgevingsplan voor de gehele gemeente blijkt het knap ingewikkeld om een concrete nieuwe ontwikkeling vast te leggen in een omgevingsplan.

Monitoring en evaluatie

De verleende omgevingsvergunningen en toegepaste maatregelen leiden tot veranderingen in onze fysieke leefomgeving. Daarom monitort de overheid de gevolgen van deze vergunningen en maatregelen in het laatste kwadrant van de beleidscyclus. Is de kwaliteit van de fysieke leefomgeving onvoldoende, dan begint de beleidscyclus opnieuw. De omgevingsvisie wordt herzien. Als het nodig is, dan wordt er een nieuw programma opgesteld. En ook het omgevingsplan wordt gewijzigd.

Bijvoorbeeld

Uit de monitoring blijkt dat er een tekort is aan woonzorglocaties voor specifieke doelgroepen. De gemeente agendeert deze opgave in de omgevingsvisie. Door de strategische afweging tussen waarden in het gebied en de aanwezige opgaven wijst ze potentiële locaties voor woonzorglocaties aan. Ook belangrijke randvoorwaarden voor de ontwikkeling van deze mogelijke locaties staan in de omgevingsvisie.

In het programma benoemt de gemeente de meest geschikte woonzorglocatie. Ze werkt de ambities voor de locatie verder uit en neemt maatregelen op om aan de gestelde randvoorwaarden uit de visie te voldoen.

Tot slot wijzigt de gemeente het omgevingsplan om de ontwikkeling mogelijk te maken. De maatregelen uit het programma zijn zo concreet, dat de maatregelen vertaald kunnen worden naar rechtstreeks werkende regels in het omgevingsplan. De aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt getoetst aan het omgevingsplan.

Inwoners en ondernemers in de beleidscyclus

De beleidscyclus maakt duidelijk hoe de juridische instrumenten zich ten opzichte van elkaar verhouden en daarmee ook hoe raad en college zich tot elkaar verhouden. In tweede instantie toont het óók hoe de overheid zich tot inwoners en bedrijven verhoudt.

Dit laatste blijkt vooral in het derde kwadrant van de beleidscyclus. De regels uit het omgevingsplan maken duidelijk wat er mogelijk is. Deze regels zijn bindend voor iedereen. En als een ontwikkeling niet past binnen de regels van het omgevingsplan dan kan een bopa uitkomst bieden.

Bopa: de buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Van belang is om je te realiseren dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving altijd voorop staat in dit stelsel. Ook de bopa moet hier aan bijdragen. Om deze toets goed te kunnen uitvoeren, moet we de beleidscyclus (weer) doorlopen. Past de bopa binnen ambities uit de omgevingsvisie? Voldoet het aan de instructieregels van rijk en provincie? Past het binnen de maatregelen uit de programma’s?  Dan kan de gemeente de bopa verlenen, want de ontwikkeling voldoet aan de voorwaarden die we met elkaar gesteld hebben.

Beleidscyclusdiscipline

Om de ruimtelijke opgaven het hoofd te bieden is het op de juiste wijze toepassen van de instrumenten uit de beleidscyclus van groot belang. Met het doorlopen van de beleidscyclus worden de juiste vragen op het juiste moment door het juiste bestuursorgaan beantwoord. Dit geeft de overheid regie. Het vraagt wel om een scherpe analyse;  in welk kwadrant van de beleidscyclus zit ik? Welk instrument hoort hierbij?

Discipline in de beleidscyclus zorgt voor meer routine. Dat wat nieuw was raakt bekend en vertrouwd. Daarmee creëer je als overheid rust in het planproces.