Open normen: meer vrijheid met grenzen

Wat zijn open normen precies?

Open normen zijn algemene toetsingskaders in het omgevingsplan die meer ruimte bieden om te beoordelen of de vergunning verleend kan worden. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld concrete toetsingskaders, zoals harde maatvoeringen. De open norm wordt nader ingevuld in een beleidsregel. Dit geeft flexibiliteit, omdat de beleidsregel op een later moment kan worden vastgesteld en bovendien eenvoudiger aangepast kan worden. Open normen waren al mogelijk in een bestemmingsplan, waardoor al enige jurisprudentie hierover is. Het gebruik van open normen kan op dezelfde voet door worden gezet als in bestemmingsplannen gebeurde, waardoor ook de jurisprudentie nog steeds relevant is.

Eisen aan een open norm

Het gebruik van open normen is niet ongelimiteerd toegestaan. Om een open norm in het omgevingsplan op te nemen, moet volgens de Afdeling de open norm op zichzelf (dus zonder de beleidsregel) voldoende concreet en objectief zijn, zo blijkt uit de Belvédère-uitspraak. Er moet dus aan de hand van de open norm tot op zekere hoogte duidelijk zijn wat wel en niet mogelijk is. Of een regel voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt af van het geval. Tot dusver weinig duidelijkheid van de Afdeling.

De Afdeling geeft gelukkig wel een aantal handvatten

Figuur: Open normen

Uit de jurisprudentie van daarna blijkt dat deze handvatten beperkt duidelijkheid geven. Het zijn immers handvatten waar belang aan kan worden gehecht, en dus niet harde eisen waar de aanvaardbaarheid van een open norm aan moet voldoen. Daarom loop ik een aantal voorbeelden af waarin de Afdeling bepaalde open normen wel of juist niet acceptabel vindt.

Wat kan wel of juist niet bij toepassen van open normen?

Passende maatvoeringen en stedenbouwkundige kwaliteit

In de uitspraak over het bestemmingsplan ‘Retailpark Belvédère’ gaat het onder meer over de open normen ‘passende maatvoeringen en voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’. De Afdeling vond dat deze open normen onvoldoende duidelijkheid geven over de toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. De invulling daarvan is volgens de Afdeling te veel vastgelegd in de beleidsregels, waardoor het plan zelfstandig onvoldoende leesbaar is. De Afdeling geeft wel mee dat de open norm voldoende concreet en objectief zou zijn als de open norm was aangevuld dat de passende maatvoering qua omvang, hoogte en situering moet aansluiten bij de bebouwing in de directe omgeving.

Evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte

Over datzelfde bestemmingsplan besliste de Afdeling dat de open norm van ‘een evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’ wel voldoende concreet en objectief is. Het beschikbare winkelvloeroppervlak was namelijk in de planregels beperkt en de (sub)branches die waren toegestaan, waren in de planregels opgenomen. Het was daarmee voldoende duidelijk wat maximaal mogelijk was.

Zorgvuldige inpassing volgens hoogbouwbeleid

In een uitspraak over het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Binckhorst’ vond de Afdeling dat de open norm ‘zorgvuldige inpassing volgens het hoogbouwbeleid’ niet voldoende concreet en objectief is. De formulering maakt namelijk niet duidelijk over welk facet of welke facetten van een goede ruimtelijke ordening en het hoogbouwbeleid de open norm gaat. Aan welke facetten wordt getoetst, moet vastliggen in de planregels en kan niet volledig worden doorgeschoven naar beleid.

Het gebouw is inpasbaar in de omgeving

De planregel in deze kop was opgenomen in het bestemmingsplan ‘Chw bestemmingsplan Binnenstad Schoonhoven’. In de desbetreffende uitspraak oordeelt de Afdeling dat de open norm voldoende concreet en objectief begrensd is. Dat komt doordat ‘inpasbaar’ in de regels nader is ingevuld omdat een nieuw gebouw moet aansluiten op de goot- en bouwhoogte, dakvorm, dakhelling en nokrichting van aangrenzende bebouwing en dat het binnen het bestaande bouwvlak wordt gebouwd of uitgebreid. Verder bevat de regel een verwijzing naar een andere regel in het bestemmingsplan die bepaalt wanneer een nieuwe functie of activiteit passend is binnen de historische binnenstad en wanneer geen afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden en de stedenbouwkundige samenhang.

Bebouwing hoger dan 30m toegestaan als deze geen onevenredige hinder voor de omgeving veroorzaakt

Ook in de uitspraak over het bestemmingsplan ‘Beurskwartier’ werd door de Afdeling een aantal open normen behandeld. Een van deze normen houdt in dat bebouwing hoger dan 30 meter geen onevenredige hinder mag veroorzaken. De Afdeling vindt de planregel voldoende concreet en objectief. Het gaat namelijk om hinder die samenhangt met de hoogte van het gebouw, zo blijkt uit de rest van de planregels. Bovendien bevat het bestemmingsplan maatvoeringsregels, zoals de maximaal toegestane bouwhoogte.

Hoge torens zijn toegestaan in de nabijheid van de locaties op de schets

In hetzelfde bestemmingsplan ‘Beurskwartier’ was ook de open norm opgenomen dat hoge torens waren toegestaan in de nabijheid van de locaties op de schets die een bijlage bij het bestemmingsplan was. Deze regel vond de Afdeling te onvoldoende concreet en objectief. Het is namelijk niet duidelijk wanneer nog sprake is van ‘in de nabijheid’. Daardoor kan een hoge toren mogelijk nog zo ver schuiven dat deze dicht bij een bestaand gebouw gerealiseerd wordt. Dit geeft volgens de Afdeling te veel rechtsonzekerheid voor eigenaren en bewoners van de omliggende bebouwing.

Een goede open norm

Ondanks dat de Afdeling geen hele duidelijke kaders geeft, is uit bovenstaande uitspraken wel een zekere lijn te halen: Wordt een open norm in de regels geconcretiseerd en begrensd, dan is de open norm daarmee voldoende duidelijk en objectief begrensd. Gebeurt dat niet, dan is de kans aanwezig dat het plan de eindstreep niet haalt.

De begrenzing en concretisering kan alleen in de vorm van (1) toegestane maatvoeringen (zoals maximale bouwhoogten) en/of (2) concrete en objectieve aanknopingspunten waar de open norm op ziet (voorbeelden van aspecten waar de open norm over gaat). Daarbij bestaat de vrijheid om één van deze vormen te gebruiken, of beide (1 en 2) te combineren.

Vrijheid of rechtszekerheid

Het opnemen van een open norm in het omgevingsplan zorgt voor veel vrijheid, maar daarmee ook mogelijk rechtsonzekerheid bij burgers en bedrijven. Bij de vaststelling van het wijzigen van het omgevingsplan hoeft nog niet alles duidelijk te zijn en dat kan voor een versnelling van het proces zorgen. Maar juist omdat niet alles duidelijk is, is het voor een mogelijke appellant niet duidelijk wat de gevolgen uiteindelijk zullen zijn. Bij het kiezen voor open normen is het daarom belangrijk om goed na te denken over nut en noodzaak van de open normen, en bovendien welke gevolgen dat kan hebben voor belanghebbenden.

Zoekt u ondersteuning met het opstellen van een omgevingsplan en wilt u mogelijk open normen opnemen, neem dan contact op om te kijken of wij u kunnen ondersteunen.