Hoe woningbouw nu al te versnellen zonder STOER

De urgentie: waarom moeten vergunningenprocedures sneller?

Nederland kampt met een groot woningtekort, dat inmiddels is opgelopen tot meer dan 400.000 woningen. Dit tekort raakt brede groepen in de samenleving, van starters tot mensen met sleutelberoepen en kwetsbare doelgroepen. Veel projecten lopen vast in langdurige en complexe vergunningstrajecten, lange bezwaar- en beroepsprocedures en een stapeling van regels. Elke maand vertraging betekent niet alleen hogere kosten voor ontwikkelaars en gemeenten, maar vooral ook dat duizenden mensen langer moeten wachten op een woning. Om de woningbouwopgave te kunnen realiseren is versnelling dus noodzakelijk.

STOER-advies: aanbevelingen voor versnelling

De Adviesgroep STOER heeft (in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) een concept eindrapport gepubliceerd met aanbevelingen om te versnellen. Deze aanbevelingen zien – kort samengevat – op het vereenvoudigen van technische bouweisen (wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen Bouwbesluit 2012), het beperken van onderzoekslasten, het uniformeren van procedures, het stimuleren van decentrale oplossingen en het verhogen van het griffierecht om (onnodige) beroepsprocedures te ontmoedigen. Ook wordt gepleit voor het herinvoeren van de ‘lex silencio positivo’ (vergunning van rechtswege bij termijnoverschrijding) en het structureel voorrang geven aan bezwaar- en beroepsprocedures voor woningbouw. Veel van deze voorstellen zijn nog niet wettelijk verankerd, maar bieden wel inspiratie voor gemeenten en ontwikkelaars om binnen de bestaande kaders te zoeken naar versnelling.

Wat kan nu al binnen de bestaande wettelijke kaders?

Om vergunningenprocedures te versnellen kan al gedacht worden aan verschillende bestaande instrumenten. 

• Toepassing UOV verzoeken: Procedurele versnelling is mogelijk door bij de aanvraag om toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (“UOV”) (de zogenaamde ‘uitgebreide’ procedure) te verzoeken. Hoewel de beslistermijn om tot het vaststellen van een omgevingsvergunning te komen langer is dan bij toepassing van de reguliere procedure (namelijk 26 weken in plaats van 8 weken), leidt zij in de praktijk vaak sneller tot een onherroepelijke omgevingsvergunning. Dit komt doordat er enkel een zienswijzefase is en geen bezwaarprocedure. Na vaststelling van de omgevingsvergunning staat meteen beroep open bij de bestuursrechter. Bovendien worden zienswijzen beantwoord door de ambtelijke staf die al bij het project betrokken is, waardoor tijdswinst geboekt kan worden ten opzichte van een bezwaarprocedure bij een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie. Deze tijdswinst wordt onder meer bereikt door meer regie op de planning, kennis van het dossier en het ontbreken van een hoorzitting. Daarnaast kan de zienswijzeprocedure als laatste inspraakmoment dienen in het (vaak verplichte) participatietraject. De UOV kan dus, mits goed geïntegreerd in het planproces, zorgen voor versnelling richting een onherroepelijke omgevingsvergunning, vooral bij complexe of gevoelige projecten waar veel belangen spelen. De reguliere procedure verdient de voorkeur (vanwege de korte beslistermijn) bij eenvoudige, minder omstreden aanvragen.

• Coördinatie: Ook de coördinatieregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt mogelijkheden voor procedurele versnelling. Hiermee worden de benodigde besluiten voor een project onder coördinatie van de gemeente gezamenlijk voorbereid, vastgesteld en ertegen staat dezelfde (gelijktijdige) rechtsbescherming open. De versnelling zit dus met name in de rechtsbeschermingsfase, aangezien ook deze fase gestroomlijnd zal worden. Dit heeft als belangrijk voordeel dat belanghebbenden niet op verschillende opeenvolgende momenten met elkaar samenhangende besluiten ter discussie kunnen stellen. Zo kan bijvoorbeeld gelijktijdig beroep in enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) worden ingesteld tegen de wijziging van het omgevingsplan, de omgevingsvergunning flora en fauna (activiteit) én de omgevings(bouw)vergunning(en). Als tegen één van de besluiten beroep in eerste en enige aanleg openstaat bij de Afdeling dan geldt dit automatisch voor alle betrokken besluiten (bijvoorbeeld als ook een wijziging van het omgevingsplan is beoogd).

• Projectbesluit: Hele grote projecten, zoals grootschalige gebiedsontwikkelingen, kunnen op verzoek van een initiatiefnemer door het Rijk en de provincies mogelijk worden gemaakt aan de hand van een projectbesluit. Met een projectbesluit kunnen verschillende toestemmingen worden meegenomen in één integraal besluitvormingstraject, terwijl tegelijkertijd het omgevingsplan wordt gewijzigd. Het projectbesluit kan daarnaast fungeren als omgevingsvergunning voor de uitvoering van het project, waardoor een projectbesluit alle toestemmingen voor een groter project kan omvatten. Dit kan een aanzienlijke versnelling opleveren. Vooral omdat ook een versneld rechtsbeschermingstraject geldt. Een projectbesluit kan namelijk alleen ter toetsing bij de Afdeling worden voorgelegd. Bovendien kunnen na afloop van de beroepstermijn geen aanvullende gronden worden aangevoerd en dient de Afdeling binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak te doen (eenmalig te verlengen met drie maanden). Projectbesluiten hebben wel in de voorbereidingsfase een lange doorlooptijd zodat dit enkel een voordeel oplevert bij (hele) grote projecten. 

• Verplichte participatie uitsluiten: Onder de Omgevingswet is participatie in sommige gevallen vereist, bijvoorbeeld bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA-vergunning). De gemeente bepaalt of participatie bij een project verplicht is voorgeschreven. Gemeenten kunnen er dus ook voor kiezen om bepaalde categorieën projecten, zoals bijvoorbeeld reguliere woningbouwprojecten, expliciet uit te zonderen van de participatieverplichting. Dit kan vergunningverlening aanzienlijk versnellen omdat de aanvraagfase dan niet wordt vertraagd door het doorlopen van een participatieproces. Participatie heeft ook wel als voordeel dat het inzichtelijk kan maken waar mogelijke weerstand zit tegen het project, wat nog in de aanvraag omgevingsvergunning betrokken zou kunnen worden (en tot minder bezwaren zou kunnen leiden).  

• Geen omgevings(bouw)vergunningplicht in het omgevingsplan of een “kruimelgevallenregeling” invoeren:   Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is er een knip in de omgevingsbouwvergunning gekomen; te weten een vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit (Bbl) en eventueel een vergunningplicht voor de ruimtelijke bouwactiviteit in het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit). Gemeenten kunnen dus in belangrijke mate invloed uitoefenen op of er een vergunningplicht geldt op grond van het omgevingsplan voor woningbouw en hoe omvangrijk die vergunningplicht is (het bepalen van de indieningsvereisten als ook het toetsingskader). Denkbaar is dat gemeenten voor bepaalde (gestandaardiseerde) woningen volstaan met een meldplicht indien het project aan bepaalde (ruimtelijke) eisen voldoet (en hierin direct voorziet in het Omgevingsplan), zodat vervolgens vergunningverlening op grond van het omgevingsplan niet meer nodig is. Gemeenten kunnen ook kiezen een beperkte omgevingsvergunningplicht in te voeren voor woningen in bepaalde gevallen (zoals de voorheen geldende kruimelgevallenregeling (die is vervallen). Gelet op de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging geldt (bijvoorbeeld) voor grondgebonden woningen private kwaliteitsborging en geen vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit. Door de mogelijkheden te gebruiken die de omgevingswetgever expliciet heeft beoogd kunnen ook de (decentrale) vergunningplichten worden teruggedrongen dan wel beperkt. Hiermee kan versnelling van woningbouw worden bereikt.

Daarnaast zijn er verschillende strategieën die gevolgd kunnen worden om de doorlooptijden in vergunningenprocedures en rechtsbeschermingsprocedures te versnellen. Bijvoorbeeld aan de hand van een beroep niet tijdig beslissen, een bezwaarmaker om rechtstreeks beroep te laten verzoeken of een verzoek om versnelde behandeling te doen bij de rechtbank. De Afdeling heeft recentelijk al laten weten dat zij op dit moment woningbouwzaken met voorrang behandelt. In navolging hiervan zouden ook rechtbanken voorrang kunnen geven aan het behandelen van beroepen tegen omgevingsvergunningen die in woningbouw voorzien.

Overige best practices? 

Naast de wettelijke instrumenten zijn er best practices die kunnen bijdragen aan versnelling van de realisatie van woningbouw, zoals:

• Omgevings- / stakeholdermanagement: Het vroegtijdig betrekken van alle relevante stakeholders (gemeente, ontwikkelaar, adviseurs, nutsbedrijven, omwonenden) voorkomt verrassingen en vertragingen in een later stadium. Door vroegtijdig gezamenlijk knelpunten te inventariseren en oplossingsrichtingen te bespreken, kunnen procedures soepeler verlopen en kan ter voorkoming van (bezwaar)procedures het draagvlak worden vergroot. 

• Vooroverleg met bevoegd gezag: Door vóór de indiening van de aanvraag omgevingsvergunning al in gesprek te gaan met het bevoegd gezag, kunnen mogelijke bezwaren, aanvullende (onderzoeks)eisen of knelpunten tijdig worden gesignaleerd en opgelost. Hiermee kan worden voorkomen dat een aanvraag later in het proces wordt afgewezen of vertraagd (door veelvuldige verzoeken tot aanvulling van de aanvraag).

• Slim contracteren: Contractuele afspraken in bijvoorbeeld anterieure overeenkomsten kunnen ook behulpzaam zijn bij het versnellen van vergunningenprocedures. Bijvoorbeeld door heldere en bindende procedurele en samenwerkingsafspraken te maken over onder meer periodieke overleggen, bestuurlijke prioritering, het aanleveren van stukken, het geven van reacties en het tijdig nemen van besluiten. 

• Aan de slag met bruikbare omgevingsvergunning door verzekering: Een eventuele bezwaar- / (hoger) beroepsprocedure betekent in de meeste gevallen niet dat de omgevingsvergunning niet kan worden gebruikt (tenzij de voorzieningenrechter die heeft geschorst). Het loont om aan de hand van een legal opinion te overwegen toch al aan de slag te gaan zonder dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. Steeds vaker worden verzekeringen afgesloten door initiatiefnemers voor de (eventuele) risico’s die een procedure zou kunnen opleveren voor het project. Eventuele financieringsvoorwaarden en/of civielrechtelijke afspraken met betrokken overheden verdienen hierbij aandacht.   

Toekomstige versnellingsmogelijkheden: Wet Versterking regie volkshuisvesting

De Wet Versterking regie volkshuisvesting, die naar verwachting in 2026 in werking treedt, zal extra instrumenten bieden om de woningbouw te versnellen. De wet voorziet onder meer in procedurele versnellingen voor woningbouwprojecten, zoals het beperken van beroepsmogelijkheden tot één instantie en het verplicht stellen van versnelde behandeling door de bestuursrechter. Daarnaast krijgen Rijk, provincies en gemeenten meer regiemogelijkheden om woningbouwprogrammering te sturen en knelpunten sneller op te lossen, bijvoorbeeld door instructieregels en de mogelijkheid tot aanwijzing van locaties en wordt ter vermindering van de onderzoekslasten de zogeheten ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ voor woningbouw geschrapt. Het expliciet borgen van betaalbaarheidsdoelstellingen in de woningbouw zorgt ervoor dat de programmering van sociale huur en betaalbare koop- en huurwoningen wordt versneld en vereenvoudigd. Ook wordt het mogelijk om tijdelijk categorieën projecten aan te wijzen waarvoor de versnelde procedure geldt, met een uitspraak door de Afdeling binnen zes maanden en beperking van beroepsgronden. Deze wet sluit aan bij de aanbevelingen van STOER en biedt een stevig wettelijk fundament voor verdere versnelling. Het zou de gewenste versnelling van woningbouw verder helpen als de overige aanbevelingen van de adviesgroep STOER met amendementen zouden kunnen worden ingevoegd in het traject ter vaststelling van de Wet versterking regie volkshuisvesting. Dat vergt politieke betrokkenheid die door de val van het kabinet onzeker blijft.

Van advies naar actie!

De vertraging in vergunningenprocedures is een hardnekkig probleem. Door slim gebruik te maken van de huidige (en toekomstige) instrumenten en je daarover te laten adviseren, kunnen ontwikkelaars en gemeenten samen veel tijdwinst boeken. Het (concept) eindrapport van de Adviesgroep STOER biedt daarbij een waardevolle agenda voor verdere verbetering en deregulering. De uitdaging is nu om de reeds beschikbare instrumenten optimaal te benutten en waar mogelijk te blijven innoveren in het belang van de woningbouwopgave. Voor ontwikkelaars en gemeenten liggen er kansen om samen te werken aan snellere, goedkopere en kwalitatief verantwoorde woningbouw. De bal ligt dan ook bij zowel de (omgevingsplan)wetgever als de praktijk: wie pakt de handschoen op?