Wat biedt de Omgevingswet om het bouwen van woningen gemakkelijker te maken?

Woonbeleid als startpunt

De maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet is vooral gericht op de fysieke leefomgeving. Daaronder valt het wonen. In de ruimtelijke omgeving concurreren verschillende functies met elkaar. Naast het wonen onderscheidt de Omgevingswet werken, mobiliteit, natuur, water en energievoorziening. Voor al die aspecten is beleid nodig. Dat begint op basis van de Omgevingswet met de – verplichte – omgevingsvisie. Dat is één van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Een andere is het programma, waarmee de omgevingsvisie verder kan worden uitgewerkt.

Het programma is een belangrijk beleidsinstrument. De aangewezen bestuursorganen moeten voor de uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen zorgen binnen de daarbij aangegeven termijn. Het Rijk en provincies kunnen invloed uitoefenen, bijvoorbeeld met instructieregels.

Wonen, de Omgevingswet en de Grondwet

In de Omgevingswet die per 1 januari 2024 van kracht wordt, komen de woorden ‘wonen’ of ‘volkshuisvesting’ niet echt voor. Vanwege de wooncrisis was het wachten op nadere stappen van de regering. De Grondwet bepaalt immers dat bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg der overheid is. Uit de toelichting blijkt dat er slechts in noodgevallen onvoldoende wooneenheden mogen zijn.

De Wet versterking regie volkshuisvesting

De huidige minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening – dat is Hugo de Jonge - wil de instrumenten uit de Omgevingswet gebruiken en het wonen er nadrukkelijk onderdeel van maken. De wooncrisis bracht hem, al voor het van kracht worden van de Omgevingswet tot beleidsplannen. Zoals de Nationale Woon- en Bouwagenda. Die beoogt de beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van het woningaanbod in Nederland te bevorderen. Met zijn beleidsplannen kondigde de minister wettelijke maatregelen aan. De Wet versterking regie volkshuisvesting (Wvrv) is er één. Dat is een omvangrijk wetgevingspakket. De wet moet nog door de Tweede en Eerste Kamer, maar er is al wel een consultatie geweest. Daaruit blijkt het plan om elke bestuurslaag (gemeente, Rijk en provincie) te verplichten een volkshuisvestingsprogramma vast te stellen.

Dat creëert een interessant spanningsveld tussen het uitgangspunt van gemeentelijke besluitvorming en de mogelijkheden voor Rijk en provincies in te grijpen.

Decentraal, tenzij...

De Omgevingswet bepaalt dat de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet wordt overgelaten aan gemeenten, tenzij daarover andere regels zijn gesteld. Kortom, decentraal, tenzij.. De instructiemogelijkheid van provincies en Rijk gaat ook gelden voor het volkshuisvestingsprogramma. Er is dus een ‘tenzij’ op het beginsel van decentrale aanpak.

Maar gemeenten zitten primair aan het stuur. Zij voeren nu al regie met woonbeleid op basis van de Woningwet. Decentraal is ook het uitgangspunt van die wet. Die bepaalt dat gemeenten woonvisies opstellen waarop woningcorporaties moeten bieden, waarna zij prestatieafspraken maken. De Wvrv beoogt de woonvisie door het volkshuisvestingsprogramma te vervangen. Daarmee wordt het beleid primair op de fysieke leefomgeving gericht. Het gaat dan onderdeel uitmaken van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Dat betekent dat het woonbeleid moet passen in de omgevingsvisie en zal doorklinken in het omgevingsplan.

Het omgevingsplan en het volkshuisvestingsprogramma

Dit betekent veel voor de sturing van de overheid op het realiseren van woningen. Het omgevingsplan gaat de bestemmingsplannen vervangen. Volgens de Omgevingswet moet de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen. Het is niet alleen een verzameling van bestemmingsplannen, want er komen allerlei soorten regels in het omgevingsplan over de fysieke leefomgeving. De nu nog bestaande doelgroepenverordening bijvoorbeeld, zal in het omgevingsplan worden opgenomen. Het omgevingsplan kan dus sociale huur en middenhuur positief bestemmen (het ‘wat’) én regelen (bijvoorbeeld het ‘hoelang’). Zo wordt het volkshuisvestingsprogramma als schakel naar het omgevingsplan een belangrijke factor voor het realiseren van woningen. Via het omgevingsplan wordt het de basis voor omgevingsvergunningen die B&W afgegeven.

Afdwingen van woningbouw?

In hoeverre ‘stuurt’ de gemeente daarmee? Kan de gemeente de bouw van woningen afdwingen? Dat ligt genuanceerd. Net als de huidige Wro gaat de Omgevingswet in zekere zin uit van ‘toelatingsplanologie’, straks ‘uitnodigingsplanologie’ genoemd. Er is een verschil: uitnodigingsplanologie vraagt een actievere rol van de gemeente. Er kunnen zelfs gebodsbepalingen in het omgevingsplan worden opgenomen. Het is te betwijfelen of dat tot een realisatieplicht kan leiden. Dat zou het eigendomsrecht wel zeer aantasten. Maar een gebod voor bijvoorbeeld mitigerende maatregelen is niet ondenkbaar. Hoe dan ook, de gemeente kan weliswaar initiatieven tot woningbouw nemen, maar bij gronden van derden moet zij in beginsel wachten of een particulier het initiatief van de gemeente overneemt, of zelf initiatief neemt.

Woningcorporaties

Initiatieven liggen lastig in de huidige markt. De bouwkosten stijgen, gronden zijn schaars, afnemers laten het afweten. Daarom kijkt de regering naar woningcorporaties. Dat maakt het vervangen van de woonvisie door het volkshuisvestingsprogramma interessant. De woonvisie is nu al een belangrijk beleids- en sturingsinstrument, met een grote impact om meerdere redenen. Als gemeenten woningen willen bouwen, moeten zij dit volgens de Woningwet primair aan woningcorporaties overlaten. Woningcorporaties zijn belangrijke spelers op de woningmarkt. Zij bezitten ongeveer een derde van alle woningen in Nederland. De woonvisie legt bovendien de basis voor prestatieafspraken met woningcorporaties. Aansturing van en samenwerking met woningcorporaties is dus belangrijk voor de aanpak van de woningcrisis, die begint met beleidvorming.

Woonbeleid in de fysieke leefomgeving

Het interessante is dat met de Wvrv het programma, dat een instrument uit de Omgevingswet is, versmelt met een beleidsinstrument uit de Woningwet doordat de woonvisie vervangen wordt door het volkshuisvestingsprogramma. De Omgevingswet is gericht op de fysieke leefomgeving, de Woningwet op het maken van prestatieafspraken met woningcorporaties. Overigens, het volkshuisvestingsprogramma zal de Omgevingswet ook gaan koppelen aan de Huisvestingswet en de Wmo 2015. De fysieke leefomgeving gaat dus in veel andere wetten doorklinken als het om wonen gaat.

Geschillen

De koppeling van de Omgevingswet aan de Woningwet heeft gevolgen voor de afdwingbaarheid van het realiseren van woningen door woningcorporaties. Gemeenten hebben nu al instrumenten om hun beleidskeuzes af te dwingen. Zij kunnen op grond van de Woningwet een geschil aanhangig maken bij de minister. De minister kan dan bindend besluiten. Ook kunnen gemeenten om ingrijpen van de autoriteit woningcorporaties vragen. Dit gaat dus (nu) al een stap verder dan toelatings- of uitnodigingsplanologie.

Maar ook dat ligt genuanceerd. De geschillenregeling uit de Woningwet heeft eigenlijk nog nooit geleid tot een afdwingbare eis jegens een woningcorporatie. De vraag is of dat in de toekomst verandert. De kern van de Wvrv is dat er meer regie van de overheid moet komen. Regie jegens de markt, maar ook tussen de bestuurslagen. Zullen provincies en het Rijk met de instrumenten uit de Omgevingswet zoals de instructies, al in de beleidsfase invloed gaan uitoefenen op de realisatie door woningcorporaties? Hoe gaat de minister dat met de autoriteit woningcorporaties – die hij nauwelijks mag aansturen – afstemmen? Dat wordt temeer interessant nu met de Wvrv voorgenomen wordt om in het Besluit kwaliteit leefomgeving 30% sociale huur als uitgangspunt voor gemeenten op te nemen.

Gebruikmaken van participatie en inspraak

Overigens biedt ook het huidige omgevingsrecht aan Rijk en provincies instrumenten om in te grijpen op gemeentelijke niveau. Dergelijk ingrijpen was zeker geen schering en inslag. Of dit met de Omgevingswet en de Wvrv anders wordt, moeten we afwachten. Wel is er een duidelijke stok achter de deur. Marktpartijen en woningcorporaties moeten daarop anticiperen. Bijvoorbeeld met participatie en inspraak, die de Omgevingswet mogelijk maakt.

Wederkerigheid

De Omgevingswet brengt ook andere instrumenten mee, zoals voor kostenverhaal. De bestaande privaatrechtelijke mogelijkheid blijft er ook onder de Omgevingswet. Er komt een publiekrechtelijke mogelijkheid bij om een financiële bijdragen voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving af te dwingen.

Met de Wvrv wordt meer wederkerigheid nagestreefd. Denkbaar is dat de woningcorporatie als voorwaarde voor het uitvoeren van beleidsplannen dergelijk kostenverhaal ten behoeve van onrendabele woningbouwplannen van de gemeente gaat verlangen. Onder de huidige Woningwet is het gemeenten al bij DAEB toegestaan gronden aan woningcorporaties te leveren onder de marktprijs. Ook dat kan in de prestatieafspraken betrokken worden.

Woningcorporaties kunnen net als gemeenten, over prestatieafspraken geschillen aanhangig maken. Nu nog alleen over het maken van de afspraken. Met de Wvrv wordt dat uitgebreid naar de uitvoering van prestatieafspraken. Interessant wordt, of de minister bereid wordt die wederkerigheid mee te nemen in zijn geschilbeslechting. Hij kan immers nu al aanwijzingen geven aan woningcorporaties (dit is aan de autoriteit woningcorporaties gemandateerd). Onder de Omgevingswet is ook ingrijpen bij de gemeente mogelijk. Gaat hij dit doen en bijvoorbeeld instructies geven over het opnemen van kostenverhaalregelingen?

Interessante tijden

De omvang van dit artikel laat slechts een beperkte schets van de mogelijkheden voor het realiseren van woningen onder de Omgevingswet toe. Of het realiseren van woningen gemakkelijker wordt, komt vooral neer op de toepassing van de instrumenten die de Omgevingswet biedt, die de Wvrv uitbreidt. Het worden interessante tijden.