Wet collectieve warmte naar parlement: dit springt in het oog

Hoofdlijnen wetsvoorstel

De Wcw moet de huidige Warmtewet gaan vervangen. De regering meent dat gemeenten een meer centrale rol dienen te krijgen in de warmtetransitie. De Wcw moet gemeenten meer bevoegdheden en meer grip geven op waar, wanneer en onder welke voorwaarden collectieve warmtevoorzieningen gerealiseerd worden. Ook de consumentenbescherming behoeft aanscherping en aanvulling volgens het wetsvoorstel. Warmtetarieven worden losgekoppeld van de gemiddelde gasprijs, waardoor ze een afspiegeling gaan worden van de werkelijke kosten die per warmtebron zijn gemoeid met de warmtelevering. Er komt een opt-out-systeem voor aansluiting van verbruikers op een warmtevoorziening. En ook de verdeling van verantwoordelijkheden bij (risico op) uitval en calamiteiten wordt door het wetsvoorstel verduidelijkt. Dit alles om meer recht te doen aan het toenemende vitale karakter van de infrastructuur voor collectieve warmte en de publieke rol die daarbij passend is.

Aanwijzing warmtekavels en warmtebedrijven

Het college van burgemeester en wethouders krijgt de bevoegdheid een warmtebedrijf voor een gebied, de warmtekavel, aan te wijzen, en dit aangewezen warmtebedrijf te belasten met de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang. Voor kleine collectieve warmtesystemen, verhuurders, verenigingen van eigenaars of een vergelijkbare rechtsvorm geldt een uitzondering. Zij kunnen een ontheffing aanvragen bij B&W. Onder kleine collectieve warmtesystemen worden warmtesystemen verstaan met een omvang tot 1.500 aansluitingen. Het college is echter niet verplicht een warmtekavel vast te stellen, omdat het onder omstandigheden mogelijk is dat een collectieve warmtevoorziening gelet op de lokale situatie geen doelmatig alternatief voor aardgas is. Bij de aanwijzing van een warmtebedrijf is gekozen voor een zogenaamd “eerst-komt-eerst-maalt”-systematiek. In deze systematiek krijgt het eerste bedrijf dat een aanvraag indient en aan alle criteria voldoet de aanwijzing voor de warmtekavel. Het college beoordeelt een aanvraag op volgorde van ontvangst. Er is niet voor gekozen een selectiesystematiek (tender) voor te schrijven, omdat het volgens de regering niet aannemelijk is dat twee of meer warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang of een warmtegemeenschap met elkaar in concurrentie treden om dezelfde aanwijzing.

Overigens krijgt de gemeente via de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie de bevoegdheid in het omgevingsplan te bepalen dat in een bepaald gebied op termijn het gebruik van fossiele brandstoffen wordt beëindigd en verwarming door een collectieve warmtevoorziening als alternatief wordt aangewezen (of een ander alternatief). Onder meer het kavelplan zal naar verwachting een bouwsteen zijn voor de onderbouwing van de besluitvorming over de inzet van deze bevoegdheid. Via de regels in het omgevingsplan bepaalt de gemeente dan wanneer en hoe een wijk van het aardgas afgaat en welk duurzaam alternatief voor aardgas wordt gekozen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd beter te kijken naar minder ingrijpende alternatieven, zoals de mogelijkheid voor gemeenten op basis van de specifieke lokale omstandigheden, een gemotiveerde keuze te maken voor het zelf voorzien in de collectieve warmtevoorziening, of het op basis van een selectieprocedure aanwijzen van een warmtebedrijf. Met zo een alternatief zouden gemeenten de mogelijkheid krijgen de aanwijzingsprocedure niet te volgen als de gemeente zelf voorziet in de collectieve warmtevoorziening door de oprichting van een warmtebedrijf waarvan de gemeente alle, althans meer dan de helft van de aandelen heeft met doorslaggevende zeggenschap. In alle overige gevallen zou een warmtebedrijf na het doorlopen van een aanwijzingsprocedure aangewezen worden. Dit voorstel is vooralsnog niet overgenomen.

Integraal verantwoordelijke warmtebedrijven

Anders dan tot nu toe gebruikelijk in de energiemarkten, worden de aangewezen warmtebedrijven verantwoordelijk voor productie, inkoop, transport en levering van warmte. In de elektriciteits- en gasmarkt produceren en leveren leveranciers die met elkaar concurreren, terwijl het transport is belegd bij publieke systeembeheerders. Vanwege het lokale karakter van collectieve warmte, de noodzaak tot integrale sturing van warmtebron tot aansluiting en het monopolie van het warmtebedrijf heeft collectieve warmte volgens de regering eerder overeenkomsten met bijvoorbeeld de drinkwatervoorziening, waar ook sprake is van een integrale ketenverantwoordelijkheid.

Meerderheidsbelang overheid

B&W mogen voor een warmtekavel alleen een warmtebedrijf aanwijzen waarbij een meerderheidsbelang (doorslaggevende zeggenschap) in handen is van één of meerdere publieke partijen. Een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang is een warmtebedrijf waarvoor geldt dat meer dan 50% van de aandelen in handen is van één of meerdere publieke partijen. Het kan ook gaan om een warmte joint-venture van een warmtenetbedrijf dat voor meer dan 50% in publieke handen is en een warmteleveringsbedrijf. Binnen de warmte joint-venture heeft het warmtenetbedrijf doorslaggevende zeggenschap als de warmte joint-venture een personenvennootschap is, of meer dan 50% van de aandelen als de warmte joint-venture een rechtspersoon is. Om verder te borgen dat de zeggenschap over het warmtebedrijf daadwerkelijk berust bij één of meer publieke partijen is voorgesteld dat een warmtebedrijf geen statutaire of contractuele afspraken mag maken die ertoe leiden dat de doorslaggevende zeggenschap in de praktijk niet bij een publieke partij ligt. Er zijn wel uitzonderingen op het verbod op statutaire en contractuele afspraken mogelijk, met als doel bescherming van minderheidsaandeelhouder tegen de risico’s die een warmtebedrijf loopt.

Volgens de regering zou de warmtemarkt nog in de kinderschoenen staan, gelet op de noodzakelijke opschaling. Publieke aandeelhouders zouden meer belang hechten aan het bredere systeemperspectief bij de ontwikkeling van collectieve warmte. Daarbij wordt erop gewezen dat in omringende landen warmtebedrijven veelal in publieke of coöperatieve handen zijn. Om tijd te geven aan de opbouw van de vereiste publieke realisatiekracht voor deze publieke route is een ingroeiperiode tot 7 jaar na inwerkingtreding van het wetvoorstel voorgesteld. Indien tijdens de ingroeiperiode zich geen warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang of warmtegemeenschap aandient, kunnen B&W onder voorwaarden ook andere warmtebedrijven aanwijzen voor een warmtekavel. Infrastructuurbedrijven die deel uitmaken van een groep waartoe ook de systeembeheerder elektriciteit en gas krijgen ook de mogelijkheid een meerderheidsbelang te hebben in een aangewezen warmtebedrijf. Hierdoor kan een infrastructuurbedrijf naast de aanleg en het beheer van de infrastructuur van warmte en het transport van warmte ook actief zijn als aangewezen warmtebedrijf.

Dit specifieke onderwerp heeft wellicht de meeste voeten in de aarde gehad, de regering wijdt ook de meeste tekst aan de motivering van deze keuze in de memorie van toelichting. Ook erkent de regering dat het in de maatschappelijke dialoog met de meest betrokken stakeholders (warmtebedrijven, gemeenten, provincies, infrastructuurbedrijven en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) niet is gekomen tot overeenstemming over dit onderwerp. Geen overeenstemming is bereikt over de vraag of de inrichting van de marktordening uit moet gaan van gelijke condities voor publieke en private warmtebedrijven (hybride model) of dat een publiek meerderheidsbelang in een warmtebedrijf voorgeschreven moet worden teneinde doorslaggevende zeggenschap over het beleid van het warmtebedrijf en de infrastructuur zeker te stellen (publieke ordening).

Weg van NMDA

In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat de tarieven niet meer zullen worden gebaseerd op de gasreferentie, maar dat stapsgewijs zal worden overgegaan naar kostengebaseerde tarieven. Dit om ervoor te zorgen dat de tarieven die verbruikers betalen beter aansluiten bij de kosten van de collectieve warmtevoorziening. De overgang van de gasreferentie naar kostengebaseerde tarieven heeft tot doel om het risico op over- en onderrendementen te verkleinen, maar tegelijkertijd is het belangrijk om een efficiëntieprikkel te behouden. Met kostengebaseerde tarieven wordt volgens het wetsvoorstel dus geen cost-plus tariefreguleringsmethode bedoeld, maar een tariefreguleringsmethode die ervoor zorgt dat de tarieven beter aansluiten bij de onderliggende kosten van collectieve warmtevoorzieningen en tegelijkertijd een efficiëntieprikkel behouden blijft. Voor de tariefmethodieken voor bijvoorbeeld de transmissie- of distributiesysteembeheerders op grond van de Energiewet (netbeheerders van de gas- en elektriciteitsnetten) gelden soortgelijke uitgangspunten. Op het moment dat de bepalingen over tariefregulering van het wetsvoorstel in werking treden, worden de maximale tarieven door de ACM vastgesteld.

Onder meer vanwege de keuze om tarieven per warmtekavel te bepalen ziet de ACM in de inspraak als risico dat sommige warmtekavels heel hoge kosten hebben en verbruikers daarvoor op moeten draaien. De ACM wil de verbruiker beschermen tegen extreem hoge tarieven door een absoluut maximumtarief vast te stellen. Als de kostengebaseerde maximumtarieven hoger zijn dan dit absolute maximum, dan geldt dit absolute maximum. Dit voorstel is niet overgenomen door de regering. De regering spreekt de verwachting uit dat excessief hoge tarieven alleen bij bestaande collectieve warmtevoorzieningen zullen voorkomen. Voor nieuwe collectieve warmtevoorzieningen kan worden verwacht dat systemen die heel duur zouden kunnen worden, niet worden aangelegd omdat de gemeente de plannen daartoe niet zal ondersteunen. Dit beperkt het risico op hele hoge tarieven in nieuwe gebieden. Bovendien kan de ACM de tariefformules zo opstellen dat excessief hoge tarieven worden voorkomen, bijvoorbeeld door een benchmark toe te passen.

Vervolgstappen

Op 5 september 2024 vindt de technische briefing plaats, waarna het verslag van het voorbereidend onderzoek door de Kamercommissie Economische Zaken en Klimaat op 31 oktober 2024 zal worden ingebracht. In de tussentijd worden rondetafelgesprekken georganiseerd, ingedeeld in drie blokken, te weten blok 'publieke instellingen', blok 'private instellingen' en blok 'consumenten'.

Het wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis vanaf 2019, met als eerste stap de internetconsultatie in de zomer van 2020. Sindsdien is veel gesproken over de uitgangspunten van de wet, en met name over het systeem van verdeling van kavels en de invloed van overheden op het warmtebedrijf. Dit traject ging gepaard met lange periodes van radiostilte, intensieve gesprekken met stakeholders en grote tussentijdse wisselingen van de uitgangspunten. Wellicht wel meer dan bij andere wetsvoorstellen is dit voorstel geen rustig bezit. Op onderdelen een vrij technische wet, maar met veel politiek-maatschappelijk gevoelige thema’s zoals consumentenbescherming en energietransitie. Wij verwachten dan ook het nodige vuurwerk bij de behandeling in de Tweede Kamer.