Doelgroepen in het bestemmingplan: wat mag er dan wel?

Als een gemeente het wenselijk vindt om geen woningen met grotere groepen bewoners toe te staan, dan kan de gemeente dat in het bestemmingsplan regelen door slechts één huishouden per woning toe te staan in de planregels.

De gemeente kan in een bestemmingsplan een woonbestemming aan de gronden geven. Vervolgens dient in de begripsomschrijving te worden opgenomen dat wonen bedoeld is voor de huisvesting van slechts één huishouden. Wat de gemeente daarmee indirect doet, is voorkomen dat een groep studenten of seizoenarbeiders in deze woning komt te wonen.

Als het begrip ‘huishouden’ niet wordt omschreven in het bestemmingsplan, kijkt de rechter naar de definitie van een huishouden in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal. Deze definitie luidt: “een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)”.

Arbeidsmigranten vormen geen huishouden

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft meerdere keren geoordeeld dat een een groep seizoenarbeiders niet onder de definitie van een huishouden valt. De Afdeling overweegt dit, omdat het samenleven van seizoenarbeiders continuïteit en onderlinge verbondenheid mist (zie bijvoorbeeld ABRvS 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017).

De gemeente moet de beperking tot één huishouden wel non-discriminatoir opleggen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam verklaarde vorig jaar een planregel buiten toepassing, omdat deze op locaties waar wonen is toegestaan het gebruik ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten expliciet verbood. De rechtbank oordeelde dat hier sprake van een onderscheid naar herkomst (Rb Rotterdam 22 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2259).

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de herkomst van de bewoners geen ruimtelijk relevant onderscheid (zie bijvoorbeeld ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:705, en, ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:920). Er bestaat wel een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand door meerdere huishoudens, zoals doelgroepen zoals arbeidsmigranten die niet één huishouden vormen, en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat in de omgeving (zie ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1089).

Ook studentenhuizen trekken ook aan het kortste eind

Ook studentenhuizen worden uitgesloten als het bestemmingsplan voorschrijft dat er sprake moet zijn van één huishouden. Studenten wonen vooral samen om tijdens hun studententijd over een woning te beschikken en hebben niet de intentie om voor onbepaalde tijd een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband aan te gaan.

Er is geen sprake van samenleven dat bestond vóór en ná de bewoning van het studentenhuis. De tijd van bewoning is beperkt tot de tijd dat een bewoner studeert. Van tevoren staat dus vast dat het samenwonen tijdelijk is. Dit alles maakt dat samenwonende studenten geen gezamenlijk huishouden vormen in de ogen van de Afdeling (ABRvS 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:967 en ABRvS 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:160).

Let op: ‘wonen’ is niet hetzelfde als ‘woning’!

Als de gemeenteraad een woning wil beperken tot één huishouden, moet hier wel direct een koppeling worden gelegd tussen de bestemming ‘wonen’ en een begripsomschrijving of planregel die deze bestemming beperkt tot één huishouden. Het komt voor dat het begrip ‘woning’ wordt beperkt tot één huishouden, terwijl het begrip ‘wonen’ (de bestemming) niet wordt gedefinieerd. Als het begrip ‘wonen’ niet wordt gedefinieerd, moet men kijken naar de betekenis van ‘wonen’ in het algemeen taalgebruik.

Onder ‘wonen’ moet volgens de Afdeling verschillende vormen van huisvesting worden begrepen. Daaronder valt ook de huisvesting van seizoenarbeiders en studenten. Dat het begrip ‘woning’ beperkt wordt tot één huishouden, is hiervoor niet relevant (zie onder andere ABRvS 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739 en ABRvS 6 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2018:1882). ‘Woning’ en ‘wonen’ zijn dus verschillende begrippen!

Woongroepen

Men kan zich afvragen hoe bovengenoemde jurisprudentie zich verhoudt tot woongroepen. Woongroepen zijn een woonvorm die weer in opkomst is vanwege de woningtekorten. Woongroepen bestaan uit meerdere samenwonende bewoners, die geen familie van elkaar zijn. Binnen woongroepen wordt gebruikgemaakt van gedeelde voorzieningen. Dit kunnen bijvoorbeeld ouderen zijn, maar ook mensen met een bepaalde levensovertuiging, medische behoefte, of een andere sociale of ideologische reden.

Is een woongroep dan toegestaan op een locatie waar het bestemmingsplan slechts één huishouden toestaat? Daarvoor moet worden gekeken naar de continuïteit in de samenstelling en de onderlinge verbondenheid van de bewoners. Is het de bedoeling dat de bewoners voor langere tijd samenwonen of zijn de bewoners slechts voor korte tijd lid van de woongroep? En hoe nauw is de verbondenheid tussen de bewoners? Jurisprudentie over de vraag of een woongroep kan worden aangemerkt als één huishouden, is ons niet bekend.

Onderscheid tussen een zorg- en woonfunctie

Zorgwoning in bestemming ‘wonen’
Er kan ook behoefte bestaan om specifieke locaties aan te wijzen waar ouderen kunnen (blijven) wonen, ook als zij zorgbehoevend zijn. Dit soort woonvormen kunnen planologisch zijn toegestaan op grond van een woonbestemming. Hiervoor moet wel sprake zijn van nagenoeg zelfstandige bewoning. Als het hoofddoel van de bewoning het wonen zelf is, is dit een indicatie dat er sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning (ABRvS 6 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:8).

Een andere indicatie dat sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, is het antwoord op de vraag of er permanente begeleiding aanwezig is. Als dat niet het geval is, wijst dit erop dat er sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, die doorgaans is toegestaan binnen de bestemming ‘wonen’ (ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:736). Door aan een woonbestemming een beperking te koppelen dat deze alleen gebruikt mag worden voor een zorgwoning, kan de gemeente voorschrijven dat de woningen binnen deze bestemming daadwerkelijk voor zorgdoeleinden worden gebruikt.

Zorgwoningen in maatschappelijke bestemming
Noemenswaardig is dat de Afdeling in 2015 (ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:936) heeft overwogen dat zorgwoningen ook onder de bestemming ‘maatschappelijk’ kunnen vallen. De Afdeling onderbouwde dit met het feit dat de zorg rond 2015 een ontwikkeling doormaakte die ertoe leidde dat steeds meer kleinschalige initiatieven in het leven zijn geroepen waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met bewoning.

Met andere woorden, omdat bewoning in combinatie met geleverde zorg normaler werd, accepteerde de Afdeling dat de zorgwoning onder de bestemming ‘maatschappelijk’ is toegestaan. Een woonvorm waarbij geen sprake is van zelfstandige bewoning (denk aan een verzorgingstehuis waar intensieve zorg wordt geleverd), valt ook onder een maatschappelijke bestemming.

Conclusie: gemeente heeft aantal instrumenten om te sturen op doelgroepen

Hoewel de planwetgever geen discriminatoir onderscheid mag maken in het bestemmingsplan, beschikt hij over een aantal instrumenten om toch sturing te geven op bepaalde doelgroepen of woonvormen. Een veelgebruikt instrument is de koppeling tussen de bestemming ‘wonen’ en een begripsbepaling waaruit blijkt dat slechts één huishouden is toegestaan. Hierbij moet wel gelet worden op het feit dat het begrip ‘woning’ en de bestemming ‘wonen’ twee verschillende definities zijn.