Greenpeace tegen de Staat, of waarom ongelijk krijgen niet hetzelfde is als verliezen

Greenpeace vorderde in kort geding dat de Staat wordt bevolen om binnen drie maanden een  (plan van aanpak met) maatregelenpakket vast te stellen en na drie maanden te starten met de uitvoering daarvan. Dat plan van aanpak moest primair zijn gericht op de tijdige bescherming en het behoud van de habitats en leefgebieden op de Rode Lijst door vermindering van de stikstofdepositie daar en subsidiair op het behalen van het wettelijke stikstofdoel van 40 procent van de gevoelige natuur onder de kritieke drempelwaarde (hierna: KDW), al dan niet met prioritering van de natuur op de Rode Lijst.

Deze vorderingen van Greenpeace zijn weliswaar afgewezen, maar de uitspraak biedt veel aanknopingspunten waar Greenpeace waarschijnlijk goed mee verder kan.

Spoedeisend belang

Allereerst is er het soort procedure. Greenpeace is een kortgedingprocedure begonnen vooruitlopend op de inhoudelijke behandeling van een bodemzaak van Greenpeace tegen de Staat die ook loopt. De kortgedingprocedure is bedoeld om een voorlopige beslissing te krijgen over vorderingen die te spoedeisend zijn om de uitkomst van de bodemprocedure af te wachten. Een rechter - die in kort geding voorzieningenrechter wordt genoemd - toetst in een kortgedingprocedure daarom eerst of de vordering wel spoedeisend is. Zo niet, dan komt hij niet aan de inhoudelijke behandeling toe.

Over het spoedeisend belang in deze zaak overweegt de voorzieningenrechter onder meer dat de Staat erkent dat bij het voortduren van de te hoge stikstofdepositie de schade toeneemt en de te nemen herstelmaatregelen ingrijpender worden. Mede daarom is volgens de voorzieningenrechter het spoedeisend belang gegeven. De voorzieningenrechter acht de stikstofproblematiek dus urgent genoeg om inhoudelijk op de zaak in te gaan, niet alleen vanwege de eigen stellingen van Greenpeace, maar ook omdat de Staat het belang van het nemen van maatregelen erkent.

Zorgplicht en verslechteringsverbod

Bij de inhoudelijke toetsing die volgt, neemt de voorzieningenrechter als uitgangspunt dat Greenpeace zich op het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn kan beroepen. Als dat niet rechtstreeks kan, zo oordeelt hij, dan wel wegens strijd met de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW (onrechtmatig handelen of nalaten) en de op de Staat rustende zorgplicht.

Het verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Bij het nemen van passende maatregelen beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt (1).

De voorzieningenrechter overweegt vervolgens:
“Partijen zijn het er ook over eens dat – mede gelet op de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen – stikstofreductie noodzakelijk is. Het stikstofbeleid van de Staat is erop gericht om de stikstofdepositie (uiteindelijk) onder de KDW te krijgen, omdat dit noodzakelijk wordt geacht om het behoud van de Natura 2000-gebieden te verzekeren en om herstel en verbetering mogelijk te maken. Voor de natuur op de Rode Lijst geldt dat deze extra kwetsbaar is, zodat stikstofreductie op deze natuur zeer urgent is. Vast staat dat het areaal van de Rode Lijst onder het huidige stikstofbeleid pas in een laat stadium onder de KDW komt. Niet valt uit te sluiten dat de Staat daarmee handelt in strijd met het verslechteringsverbod. Dat is het geval indien de stikstofreductie voor concrete gebieden te laat komt om (verdere) verslechtering te voorkomen.”

Ernstig tekortschietend beleid

Daar voegt de voorzieningenrechter nog aan toe dat de door Greenpeace in het geding gebrachte rapporten tot uitgangspunt nemen dat de stikstofdepositie op de habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht om verdere verslechtering of zelfs verlies van de betreffende habitats te voorkomen en dat ook de op verzoek van de Staat opgestelde Quickscan voor de Rode Lijst melding maakt van deze datum.

Daar komt nog bij dat de Staat volgens de voorzieningenrechter op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat van een (veel) latere datum mag worden uitgegaan. Dit maakt, aldus de voorzieningenrechter, dat de Staat er rekening mee moet houden dat het bestaande beleid ernstig tekortschiet om de dreigende verdere verslechtering van de habitats op de Rode Lijst te voorkomen. Hiermee handelt de Staat mogelijk in strijd met het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn.

Toewijsbaarheid primaire vorderingen

De primaire vorderingen van Greenpeace  halen het uiteindelijk toch niet, omdat deze te ruim zijn geformuleerd. Volgens de voorzieningenrechter bestaat namelijk onvoldoende grond om aan te nemen dat de Staat op grond van de Habitatrichtlijn de verplichting heeft om de stikstofdepositie op alle habitats van de Rode Lijst eind 2025 onder de KDW te brengen. Dat heeft Greenpeace wel gevorderd.

Hoewel een voorzieningenrechter wel altijd het mindere kan toewijzen - en zich dus zou kunnen beperken tot een aantal specifieke gebieden - heeft de voorzieningenrechter in dit geval geen houvast voor een noodzakelijke precisering van een aan de Staat op te leggen gebod. De vordering van Greenpeace is om die reden niet toewijsbaar (en dus niet omdat de juridische grondslag ontbreekt).

Ten overvloede

Dit komt goed tot uitdrukking in de overweging ten overvloede die de voorzieningenrechter zich permitteert:
“De afwijzing van dit deel van de primaire vordering neemt niet weg dat het gelet op de zorgen over de landelijke staat van instandhouding bepaald niet valt uit te sluiten dat de Staat in meerdere, concrete gevallen verplicht is onverwijld ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie (lokaal) verder en sneller wordt teruggedrongen dan onder het huidige beleid het geval is (…).”

Toewijsbaarheid subsidiaire vorderingen

 Over de subsidiaire vorderingen van Greenpeace is de voorzieningenrechter veel korter. Die zijn in kort geding niet toewijsbaar. In dat kader overweegt de voorzieningenrechter wel nog dat volgens de prognoses van Planbureau voor de Leefomgeving en het RIVM de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en 2030 niet worden gehaald en dat de Staat in verband daarmee recentelijk nieuwe beleidsvoornemens heeft afgekondigd.

De discussie over de vraag of de wettelijke stikstofdoelen met dit nieuwe beleid wel kunnen worden gehaald en of Greenpeace het behalen van deze doelen kan afdwingen, dient echter in de bodemprocedure worden gevoerd, aldus de voorzieningenrechter.

Verloren?

Onderaan de streep is dan de conclusie dat de vorderingen van Greenpeace weliswaar zijn afgewezen, maar dat Greenpeace inhoudelijk op veel punten gelijk heeft gekregen en dat de overweging ten overvloede bovendien een aanzet lijkt te geven tot een mogelijk wel toewijsbaar vervolg. Heeft Greenpeace dan verloren, zoals in de krantenkoppen staat?

[1] Deze alinea is overgenomen van rechtsoverweging 4.5, waarin wordt verwezen naar HvJ EU 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10